改革成果存續時間是否太短

　　市管縣體制始于上個世紀80年代初，至今不過20多年的時間，又再一次成為了我們今天改革的對象。為什么當年這樣一項事關重大的改革成果“存續”時間如此之短，以至于在今天普遍認為需要徹底推翻？用省直管縣替代市管縣，這是否意味著市管縣在當前條件下已經失去了存在的價值？省直管縣是代表了我國行政體制改革的整體方向還是一種局部的適應性改革？行政層級設定幾個層次是看國際慣例還是依據我國的國情？省以下的行政層級是只能整齊劃一還是可以多樣化？如此等等，這些問題迫切需要深入認真的研究。
　　
　　市管縣與省直管縣是互補的，空間上可以并存
　　
　　從歷史的角度來分析，當前推行的省直管縣與市管縣不是一種替代關系，而是一種互補的關系，也可以說是對市管縣體制的一種修正和完善，而不是徹底否定。
　　1982年，中共中央發布了51號文件，做出了改革地區體制，實行市管縣體制的決定。這個決定的目標是很清楚的，那就是發揮中心城市的輻射和帶動作用，打破城鄉壁壘，用以城帶鄉的辦法促進城鄉經濟共同發展。這與當前倡導的科學發展觀，統籌城鄉發展是一致的。但由于城鄉分治的理念、體制長期未能觸動，以城帶鄉共同發展的效果并不理想。再加上不少城市自身的經濟實力較弱，“小馬拉大車”，輻射作用較小，未能完全達到預期的目的。但過去沒有起到應有的作用并不等于今后仍是如此。不可否認，有的地方確實一度有“市刮縣”、“市擠縣”、和“市卡縣”的現象，尤其是在1994年分稅制改革之后，層層集中，對縣的擠壓相當嚴重，2005年之前，全國有50%的縣不能正常發放工資，財政陷入困境。但這不能由此都歸結到市管縣體制的頭上。在整個體制、政策長期來向城市傾斜，財權層層集中，而財力下移又缺乏壓力和動力的條件下，即是省管縣，怕也難以避免縣鄉受到擠壓的結局。
　　推進城市化是我國經濟、社會發展所必需的，也是經濟社會發展的必然結果。而我國當前的人口城市化率僅僅40%出頭，而實際的城市化率還要低，城市化進程處于中期。在這種情況下，如何給城市化留出必要的空間仍是不可忽視的重大戰略問題。如果矯枉過正，城市化受到擠壓，將會給我國的工業化造成障礙，也不利于國土空間的優化和節約。按照城鄉統籌發展的要求，以工補農，以城帶鄉的政策將不是權宜之計，從以工補農和以城帶鄉的具體方式或途徑來看，市管縣仍是一種重要的方式。發揮中心城市產業集群對“三農”的輻射和拉動作用仍是必要的，也是經濟發展過程中不可逾越階段。尤其是經過多年的發展，中心城市的實力已經大大增強，與上個世紀80年代的情形相比已不可同日而語，統籌城鄉發展，中心城市是個不可或缺的重要載體。
　　擴權強縣其目的一是通過財政上省直管縣，給縣鄉更多的財力，擴大和改善面向廣大農村居民的公共服務和相關基礎設施建設，防止城鄉在公共服務上的差距進一步拉大。二是通過賦予縣更多的自主權，主要是各類審批權，促進縣域經濟快速發展。縣域主要是農村，從當前的情況來看，縣域經濟的發展實際上就是在保障糧食安全的前提下，依托農村、依靠農村居民大力發展非農產業，包括各類制造業、建筑業和各類服務業等。動態地看，實現這兩個目的都必須與城鎮化聯系起來，不能靜態地以畫地為牢的方式來實施對縣鄉的傾斜政策。例如對農村公共服務的提供、公共設施的建設都應當與農民轉為市民的過程結合起來。或者說，應當是在促進農民向非農產業、向城鎮轉移的過程中來擴大和改善公共服務，不能假設當前的提供對象永遠都是居住在農村的農民。這就要和城鎮化規劃和城鎮化進程結合起來。同樣，縣域經濟的發展不能再走過去村村點火、處處冒煙的粗放式發展方式，各類非農產業逐步集中化是必然趨勢。顯然，這也與城鎮化密切相關。因此，用發展的眼光看問題，省直管縣、擴權強縣都不能與城鎮化進程獨立開來，相反，前者應是后者進程中的一個重要組成部分。城鎮化不等于發展城鎮，而是體現在“三農”比重下降，更多的農民進入非農產業，進而轉化為市民。就此而言，省直管縣也好，市管縣也好，都只是不同方式、不同途徑的選擇，不存在非此即彼的替代關系，而是互補的。全國各地情況千差萬別，可因地制宜，自主選擇。
　　
　　政府層級變化有一個自然的過程，不可主觀臆斷
　　
　　從行政體制改革的視角來看，有個普遍的看法是，省直管縣是實現政府扁平化的一個重要契機，借此機會，加快行政層級改革，由五級政府變成三級政府，省以下縣、市分治，解除隸屬關系，鄉鎮變成派出機構，從而地方政府變成省、市縣兩級政府。
　　這種觀點的主要依據一是國際慣例，二是管理效率，三是市管縣的弊端和國內經驗。在全球化時代，放眼望去，有五級政府的國家少之又少，發達市場經濟國家多數是三級政府，因而對我們這種五級政府體制產生懷疑，認為不符合“國際慣例”和世界發展“潮流”。顯然，這種以他國之做法來衡量我國的行政體制是經不起推敲的，其邏輯上是說不通的。任何成功的經驗都不可復制，更不要說是行政體制。從大類來說，發達國家有單一制，如日本、法國、英國，我國也是單一制，似乎有許多共同之處。其實，兩者有質的區別。西方的單一制是分權性單一制，地方政府是高度自治的；而我國是委托代理性單一制，下級政府隸屬于上級政府。看不到這個區別而簡單類比模仿自然是行不通的。
　　至于說從管理的角度看，減少層級，可以降低成本，提高行政效率，至今沒有看到有說服力的解釋，多數是一種直覺。持有這種觀點的人，多數已經感覺到，管理幅度太大，將會超出現有管理能力，因而提出了把省變小的主張，以適應扁平化的需要。這種想法完全忽略了省級區劃大規模調整所帶來的巨大成本和潛在風險。其實，在委托代理關系下，影響行政效率的不是層級，而是各級政府能否真正轉變為服務型政府以及權限的集中程度。若是各級政府不轉型，權限又過于集中，即使是省直管，行政效率也難以提高。
　　市管縣也好，省直管縣也好，都不會十全十美，關鍵是看其條件和外部環境。當前對市管縣體制的分析判斷是有誤區的，把市管縣體制下出現的縣鄉財政困難、農村經濟發展慢、城鄉差距加大等等問題完全歸咎于市管縣體制本身，實屬李代桃僵。而國內的經驗多數以浙江為樣板。其實浙江的經驗不是推行了省直管縣，而是從一開始，浙江就沒有實行真正的市管縣，實際上一直都是在實行省直管縣體制。因為浙江的市少，且經濟實力弱小，而浙江經濟的特色是從家庭工業和鄉鎮企業開始發展起來的，縣域經濟的實力反而強，在這種情況下，實行省直管縣，并下放管理權限是一個符合省情的合理選擇。如果說要學浙江，應該學的是從實際出發，實事求是，不模仿，不跟風。如分稅制改革、國地稅務機構分設等等，浙江都是獨樹一幟。因此，浙江的做法有其獨特的條件和環境，難以在全國推行。
　　其實，政府層級變化有一個自然的發育過程，只可順勢而為，不可強力推行。我國地域廣袤，在行政構架上，省以下可以多樣化，不必拘泥于一律，依據各地的經濟發展水平、城市化程度、人口、轄區面積、社會歷史傳統和民族成分等因素，實行具有不同層級的行政管理體制。只有適應當地實際情況的體制，才是最好的體制。對于城市化程度較高，中心城市經濟實力很強的地區，沒有必要推行省直管縣。隨著城鎮化的推進，縣自然就會逐步變為市轄區，融入城鎮體系之中，如珠三角、長三角地區。對于經濟落后，且又轄區面積大的地區，如西部的一些省區，則不能推行省直管縣，可以在財政上搞一些“直通車”做法，如轉移支付，但在行政上不能省直接對縣，否則可能導致管理失控，危害國家安全與穩定。顯然，對于有自治州的省區，對于自治州的所轄縣也是不能實行省直管縣的，否則有違民族自治原則精神。只有符合以下條件的，可以考慮逐步實行省直管縣財政體制和擴權強縣，甚至逐步過渡行政上直管：一是省級財政有一定調控能力的；二是中心城市較少而且較弱的；三是縣域經濟發展有了一定基礎。中部一些省份已經在嘗試實行省市管縣財政體制并對縣下放經濟、社會管理權限。總體看，對于緩解縣鄉財政困難和擴大公共服務方面有明顯成效，但對縣域經濟發展的影響仍有待于進一步觀察。（作者為財政部科研所副所長）