我國公用事業管理改革優化的研究

　　[摘要]公用事業單位或者企業由于其行業的自然特性，并且傳統的經營體制下一直由政府經營，造成了壟斷。由于公用事業的生產和供給由政府提供，這種模式導致了資源配置的低效益和供給的不足。公共企業改革是公用事業發展的必然趨勢。文章從公用事業管理缺陷的角度分析研究了政府對我國公用事業單位或者企業改革所應該采取的對策。
　　[關鍵詞]公用事業；管理；改革
　　[中圖分類號]C916[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432(2009)13-0051-03
　　
　　1　公用事業管理改革的產生
　　
　　所謂公用事業管理，是指政府和其他公共組織動用各種資源解決公共問題，處理公共事務，提供公共產品的活動與過程。公用事業的改革最初來自于新公共管理概念的誕生，最早由胡德——一位著名的公共管理改革批評家——首次提出的。
　　新公共管理的出現標志著早期改革發生了一些變化。它在理論和具體方案方面都比早期以修修補補的方式降低成本為目標的改革更為明確。新公共管理不像“舊有的”公共管理那樣，在公共行政內部實行技術的專業化，其目標在于完全地取代傳統的行政模式。新公共管理并不只是對公共部門進行改革，它代表了公共部門與政府和社會關系的某種轉變。
　　在公共管理改革中，包含著幾種不同的觀點。第一種觀點是由經濟合作與發展組織于1991年提出的，它通過提高公共組織的生產績效和充分利用私營部門兩種途徑對公用事業進行改革；第二種觀點，是早期的胡德提出的“七要點”的新公共管理的概念；第三種觀點，是由霍爾姆斯與桑德綜合了前兩種觀點提出的(Holmes and shand，1995)。
　　
　　2　當前我國公用事業改革的現狀
　　
　　“十五”計劃實施以來，隨著市場功能不斷強化，我國各地公用事業改革的進展很快，民營化已成為公用事業改革的選擇方向。20世紀90年代，上海、深圳、成都、杭州等許多城市已開始了公用事業民營化改革的嘗試，逐步引入公私合作制。而在2000年以后則是大規模地推進公用事業民營化改革。此外，各級政府部門也出臺各種政策來支持民營化，為公用事業民營化提供必要的政策環境。建設部于2002年12月27日印發《關于加強市政公用行業市場化進程的意見》，確定了市政公用事業的改革方向，極大調動了社會資本進行投資的積極性；國家計委2003年3月4日公布的新的《外商投資產業指導》中，原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網首次被列為對外開放領域，國家在城市公用事業及基礎設施行業擴大開放政策逐步到位。而江蘇省2003年1月22日發布的《關于進一步推進全省城市市政公用事業改革的意見》也在全國引起了巨大反響，建設部還專門向全國轉發了這一文件，要求各地“重點研究深化市政公用事業改革、加快市政公共企業改革步伐，推動市政公共行業市場化進程”。2005年2月24日《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》進一步鼓勵非公有資本參與各類公用事業和基礎設施的投資、建設和運營。
　　雖然經過幾年的改革和發展，公共企業在引進民間資金和外來資金方面已取得了明顯成績。但是，公共企業服務領域還存在著許多問題，主要表現為兩個方面。第一，公共企業服務效率低下，服務價格昂貴。由于缺乏成本觀念的硬性約束，導致公共企業服務成本高昂、效率低下，不僅帶來了極大的浪費，而且很難滿足群眾多樣化的需求。第二，公共企業壟斷助長了尋srIy61qIFlYfrjKPcmBaIQ==租行為和腐敗現象。公共企業依附于行業管理部門，政企合一，在利益上緊密地聯系在一起。當政府介入市場，創造并維持各種壟斷特權時，尋求額外收益的公共企業便圍繞著壟斷權力展開尋租活動，從而助長了公共企業的尋租行為和腐敗現象。當前公用事業改革所存在的明顯不足主要表現在以下方面。
　　2.1缺乏競爭所引起的壟斷
　　公用事業所涉及的行業，由于其某些特殊性，長期在國家和地方的保護下，失去了競爭的意識和競爭的能力。并且在這種壟斷和保護之下，缺乏社會的公正性。壟斷行業缺乏有效的監督和制約，導致了這些行業的效率日益低下，官僚主義和貪污風氣日益嚴重。
　　2.2政府機構管理程序的冗余
　　政府機構的龐雜和人員設置的冗余，導致了政府機構在管理流程上出現了一種怪現象：無事的時候多頭領導，有事的時候互踢皮球。同時，政府的工作缺乏競爭性，因此對于工作是否提高了，并不上心，缺失工作的原動力。
　　2.3公用事業的規制缺少科學性
　　首先，政府對于其公用事業的外部規制沒有一個準確科學的度的把握，政府在對公用事業規制的過程中很難將其定位，從而很難制定一套切合公用事業單位或企業發展的規制政策；其次，在公用事業的內部規制中，沒有形成完整科學的內部規制制度，沒有合理的用人制度和考核制度，尤其在某些“行業老大”等壟斷公共企業(例如：鐵路、煤氣等)中，缺乏競爭，員工錯誤的產生早期的國企“鐵飯碗”思想，造成工作態度很惡劣，直接傷害了公共大眾。
　　2.4民營化的進程中，過程不透明
　　在公用事業進行民營化的過程中，有的規避招標或搞假招標；有的行業主管部門與招標代理機構執業人員、業主代表、投標人相互串通，共同操縱招投標等；有的招標其實只是形式，實際多暗箱操作的談判。
　　在民間資本進入公用事業即公用事業民營化的過程中，如何建立一套公開、公平、公正的市場準入機制，確保各種民間資本在平等的基礎上競爭，是當前解決公用事業民營化透明、公正的保障。
　　2.5政府的自身管理制度不全面
　　在對公用事業進行規制的時候，政府對自身的規制并不全面，往往由于這種原因，會使政府的規制產生失靈。
　　政府規制政策的不穩定，已經成為民營企業介入公用事業的最大障礙和風險。由于公用事業投資的沉淀性，要想真正吸引民間資本，還需改進現有的規制框架，增加政府規制機構的承諾能力。
　　
　　3　實現我國公用事業改革目標的舉措
　　
　　3.1用戰略的方法對公用事業進行施政
　　在決定組織的任務的時候，應當從長遠的和戰略的角度展望組織目標是否能夠得以實現。對于以后的環境，在制訂長期計劃應給予全面的考慮和重視，例如，組織在適應環境時，組織的優勢、劣勢、機會、威脅等，從而更好地利用資源，擴大收益。用戰略的方法對公用事業進行施政，另外的優越之處是，在實現組織目標的過程中可以確定下一個目標，還可以確定組織內部的哪一個機構或者部門值得保留下來，在實現收益的同時，對組織的機構設置進行優化。
　　3.2管理方法由行政向管理轉化
　　管理不同于行政，當公共行政宣告失敗的時候，公共管理的概念被人們引進來幫助公共組織有所作為。政府也在雇用管理者對公用事業進行管理。管理者現在已越來越多地介入決策事務，也介入一些嚴格意義上的政治性事務，當然在獲得權力的同時也同時承擔著風險，管理者要對自己做出的決策承擔責任。
　　政治領導人越來越多地選擇那些有良好管理記錄且認同工作目標的管理者。經驗豐富的管理者往往被任命為部門或者機構的領導。這些人常常通過短期合同的形式被聘任，他們具有管理背景，聘任他們是為了取得預期的結果。
　　3.3制定組織績效指標從而更關注結果
　　國有公用事業單位，更注重的是做大，但是規模大的同時往往忽視了效益的提高，于是國有企業盲目擴大，由國家出面“提褲子”的現象屢見不鮮。
　　3.4導入競爭，提升危機意識
　　加大公共企業改革力度，適當破除壟斷，放松規制，開展公平有效競爭。我國公共企業應積極吸收外國改革的成功經驗，適當開放公共企業的壟斷(除涉及國家安全、自然資源、少數公共產品和公共服務提供的領域外)。
　　在經濟規制方面，取消公共企業產業進入的障礙、許可準入的經營范圍、政府定價等。競爭是提高公用企業經濟效率的根本途徑，公平而有效的競爭是制定政府規制政策的目標導向。所以，政府要對市場準人條件、定價、服務質量等做出規定，以規范市場秩序，保障公平競爭。不恰當的壟斷及地方保護主義當然要打破，但對市場失靈、需要政府干預的領域，還是要保留壟斷。
　　市場經濟的核心就是公平有效地競爭，政府規制恰是為在市場機制存在缺陷的情況下維護競爭及對競爭具有局限性產業進行約束和限制而存在的。政府規制存在的意義是保證或促進資源的有效配置，以維持經濟的穩定增長，保障廣大消費者利益的最大化實現，這正是政府與市場的互補意義所在。市場競爭的最終受益者是消費者，公用企業應在服務社會的同時實現企業的價值最大化，取得市場參與者之間的合作雙贏，實現競爭博弈的均衡。
　　3.5合同主義
　　合同主義，即通過合同的方式將國有的公用事業“外包”給個人、組織，任何想得到的政府服務都可以通過合同來提供。這是對競爭政策的一種輔助，源于競爭，并與競爭密不可分。政府的招標活動靈活了管理方式，同時又引入了競爭，迫使各個企業通過創新來降低成本。
　　3.6引入私營管理的實踐方式進行管理
　　通過引入私營管理的實踐方式進行管理，打破“鐵飯碗”的思維方式，通過績效管理、末位淘汰制的私營管理方法來提高人員的競爭意識，據此就可以淘汰那些業績不佳的人，這樣既實現了人事的變革，同時也提高了工作效率。在國內的一些公用事業單位已經開始在實行這種方法，例如，學校，并且達到了預期中的效果。
　　3.7提高服務質量，改善與公眾的關系
　　在我國，提起國有的壟斷公用事業單位，普遍的看法就是服務態度很差，差到已經足以引起很多人的不滿。在這樣的一種環境下，“以顧客為中心”的呼聲越來越高，公眾要求壟斷的集團或者個人做出更有效的回應。當前，我國的公用事業企業認識到管理者與公眾之間的責任關系是很重要的。
　　3.8以依法規制為核心，加快建立和完善政府規制的法律、法規、政策
　　改革和制定規制必須建立在有法可依和有法必依的基礎之上。建立政府規制的法律框架，作為政府規制改革的準則。任何行政機關不得用無法律依據的規制來限制國民的權利或增加國民的義務?，F階段，政府規制的改革要以立法為先導，在規制制定和改革方面，要按法定程序進行規制的制定和改革，并依法進行政府規制，逐步確立法治政府的形象。
　　3.9對規制者進行規制，防止政府規制失靈
　　政府規制是政府部門依法對微觀經濟活動進行直接規范和約束的行為，在這種規制活動中，政府集執行權、自由裁量權、準立法權和準司法權于一身。因而伴隨著規制過程可能出現大量的尋租行為，規制者也往往成為受規制者的俘虜，使政府規制偏離社會福利目標。因此，要防止政府規制失靈，必須確立和強化對規制者的規制。建立一套使規制者以謀取社會福利最大化的規范體系。具體來說，就是要提高政府規制制定和使用的透明度，強化社會各界對規制機構的監督，以防止和糾正規制機構不作為或違反規制現象的發生。
　　3.10建立新型的政企關系，健全完善的價格規制體系
　　政府同時作為經營者和規制者的雙重角色，使政府規制部門不能獨立超然地行使其規制職能，致使其喪失了作為規制者的中立地位。所以，要重構對公共企業的政府規制模式，讓政府從市場經濟的微觀領域內真正退出來。因為只有在政企分離的體制下，公共企業才能建立有效的經營機制，充分自主地建立符合現代企業制度的法人治理結構。政府規制的最終目的也應從對經濟資源的控制轉移到對公用企業的服務上來。在政府的經濟職能轉變為用法律手段、財政金融手段調控宏觀經濟之后，價格規制體系的完善是重要一環。
　　公共企業價格規制的目標是保證消費者權益及經營者的成本得到補償。因此，政府在對公共企業進行價格規制時，不能“一刀切”，只選擇一種定價方式，這樣做雖然可能對于某一類公共企業、某地區或某類企業比較適合，但肯定不符合公共企業的政府規制的整體要求。實踐中，公共企業可考慮采取一種混合定價方式，即國家應根據不同地區、不同階段、不同的企業來采取靈活的定價策略。
　　參考文獻：
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