國外循環經濟的發展經驗及對中國的啟示

　　[摘要]循環經濟是人類社會發展的必然。20世紀90年代以來，發達國家就把發展循環經濟作為實施可持續發展戰略的重要途徑和實現方式，并取得了成功的實踐。中國對發展循環經濟相對是滯后的，這與我國環境與資源惡化及短缺狀況極不相稱。但黨和政府對發展循環經濟高度重視，面對我國在發展循環經濟方面存在的問題，我們更應借鑒和吸取發達國家的成功經驗，把循環經濟放到建設資源節約型、環境友好型社會的框架下來推進，在現階段重點解決節能降耗、推進清潔生產、開展資源綜合利用、發展環保產業和開展循環經濟試點。腳踏實地、因地制宜、有條不紊地將循環經濟引向深入。
　　[關鍵詞]循環經濟；經驗；啟示
　　[中圖分類號]F019[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432(2009)13-0092-04
　　
　　1　國外循環經濟發展的主要經驗
　　
　　1.1制定強制性法律法規作保證，立法過程循序漸進
　　發達國家法律具有充分的嚴肅性，是各種法規得以產生效果的前提。從國外的實踐來看，發展循環經濟首先必須由立法機構和政府制定一系列強制性的法律和政策規則，規范企業和消費者的市場行為。發達國家循環經濟立法幾乎都是由廢棄物處理處置法開始，在所有的國家中，當推德國和日本的循環經濟法律制度最具代表性。
　　德國在立法方面先在有關具體領域實施循環經濟思想，然后建立系統整體的循環經濟法規。早在1972年就制定了《廢棄物處理法》，但當時強調廢棄物排放后的末端處理。1986年對其進行了修訂并改稱為《廢棄物限制處理法》，發展為從“怎樣處理廢棄物”提高到“怎樣避免廢棄物的產生”，強調避免廢棄物產生和循環利用廢棄物。1996年10月，頒布施行《物質閉路循環與廢物管理法》，這一法令被認為是德國發展循環經濟的重要標志，真正將廢棄物的處理提高到循環經濟的高度上。該法律的主要宗旨是：促進循環經濟發展，保證垃圾得到最大限度的再利用。
　　
　　在《物質閉路循環與廢物管理法》的框架下，德國還根據各個行業的不同情況，制定了促進各行業垃圾再利用的法規，使飲料、廢鐵、礦渣、廢舊車輛、廢1日電子商品等都變廢為寶。生產者責任延伸制度是《物質閉路循環與廢物管理法》的中心，也是德國循環經濟的基礎。其特點就是要求生產者在設計、制造、利用和處理中考慮到產品的環境因素。將生產者應負擔的環境責任延伸到其產品的整個生命周期，特別是產品消費后的回收處理和再利用環節，是減少生產過程以及整個產品生命周期內的環境影響的一種綜合產品環境保護政策。自廢棄物循環利用法律頒布實施以后，德累斯頓市的固體垃圾總量持續下降，1995年98萬噸，2003年降低到29萬噸，其中25.7萬噸得到回收再利用，填埋的只有3.3萬噸。
　　日本是發達國家中循環經濟立法最全面的國家，具有較為完善的循環型社會法律保障體系。日本將2000年命名為“循環型社會建設元年”，這一年日本國會通過了有關促進形成循環型社會的6項法案，形成了包含3個層面的法律法規體系，是迄今為止世界上最成系統的循環經濟法規體系，見下圖。《促進循環型社會形成基本法》作為整個循環型經濟社會法律體系的基礎層，為資源循環型社會的創建提供了基本的法律框架，并指導了其他與資源回收利用相關的法律法規，具有憲法性質。該法還明確規定了國家、地方政府和企業的任務與責任。在《促進循環型社會形成基本法》的原則指導下，各配套法發揮在各自領域的作用，構筑恰當的社會物質循環?！度萜髋c包裝再生法》和《家用電器再生法》兩部法實施以來，近37家回收利用企業都取得了很好的效益。僅PET瓶的回收就達到了2萬噸，回收率達30％以上。從2000年紙容器包裝回收以來，紙品的總回收量達3萬噸，回收率達60％以上。
　　“冰凍三尺，非一日之寒?！钡聡腿毡镜难h經濟立法都經歷了一個相對較長的自下而上的發展過程。二者都從固體廢物法開始，然后擴展演變。兩者的不同之處在于：德國先在有關具體領域實施循環經濟思想，然后建立系統整體的循環經濟法規；而日本是先有總體性的再生利用法，然后向具體領域進行推進。
　　
　　其他西方發達國家如美國、法國、丹麥、比利時和奧地利等國，盡管沒有頒布以循環經濟或循環型社會命名的法律法規，但都在相關法規中程度不同地引入循環經濟思想和原則。丹麥政府推進環境保護和促進循環經濟的舉措中突出立法的重要性，以立法的方式，規定企業廢棄物排放標準和排放數量，超標超量排放將受到嚴厲處罰；法律規定產品及其包裝在設計時就必須考慮易于回收，法律規定地方政府應對所有廢棄物負責等。2002年，丹麥64％的廢棄物得以回收利用，26％焚燒產生能源，只有9％的廢棄物最終填埋處理，還有少量進行特殊處理和暫時存儲。
　　
　　立法先行，憑借法律來促進和規范資源利用率提高和循環型社會的形成成為發達國家的共識和群體行動。因此，立法體系要完整、法規政策要相互配套、執法監督機制健全有效成為循環經濟健康發展的保障。
　　1.2確立明確的目標，實施計劃詳盡
　　德國確立了國家級的減物質化目標，見下表。在能源和二氧化碳減排方面，在兼顧環保與能源安全的前提下，德國政府先后出臺了《可再生能源法》、《生物能源法規》、《10萬個太陽能屋頂計劃》等一系列有關環保和節能的法規和計劃。為了密切配合法律的實施，德國政府還制定了《可再生能源市場化促進方案》、《家庭使用可再生能源補貼計劃》等多項細則，力爭使可再生能源成為民眾使用的主要能源。
　　日本設定的目標更為明確，推進體系更為系統。配合《促進循環型社會形成基本法》，日本制定了《循環型社會形成推進基本計劃》，具體目標是：在2000--2010年，物質流量(原材料流量)目標為①資源生產率到2010年約為39萬日元／噸，比2000年提高40％(資源生產率=GDP／天然資源等的投入量：表示怎樣用最少的資源獲得最大財富的值)。②物質循環利用率2010年約為14％，比2000年提高40％。③物質最終處理量到2010年約為2800萬噸，與2000年相比減少一半。具體的措施目標是每人每天的垃圾排放量減少20％，循環型社會的相關商業市場和雇用規模擴大一倍等。日本還在全國范圍內建立了以廢物循環為特征的24個生態城鎮。提出了“從某種產業的廢棄物為別的產業所利用，地區整體的廢棄物排放為零”的生態城鎮建設構想。
　　1.3政府及時頒布配套政策，調控手段措施齊全
　　在促進循環經濟發展時，經濟政策是法律體系的重要補充手段?；谑袌龅慕洕侄卧絹碓绞艿江h境政策制定者的青睞，除了引人生產者責任延伸和消費者付費兩大基本制度的同時，排污權交易、排污收費、押金返還制度、生態稅、資源稅等政策工具都發揮了重要作用，各種政策手段綜合配套，共同促進形成發展循環經濟的激勵和約束機制。應有的主要政策包括：
　　1.3.1政府獎勵和補償金政策
　　如美國設立了“總統綠色化學挑戰獎”，支持化工界降低資源消耗、防治污染的有實用價值的新工藝新方法的研發。日本則建立了針對居民的資源回收獎勵制度，還針對生態城鎮項目建立了補償金制度。
　　1.3.2稅收優惠政策
　　對使用循環再生資源或生產再生資源產品的企業實施稅收減免優惠政策。日本對廢塑料制品類再生處理設備在使用年度內，除普通退稅外，還按價格的14％進行特別退稅；對廢紙脫墨、玻璃碎片夾雜物去除、空瓶洗凈、鋁再生制造等設備實行3年的固定資產稅退還。
　　1.3.3收費政策
　　主要有①廢舊物資商品化收費。日本規定廢棄者應該支付與廢舊家電收集、再商品化等有關的費用。②垃圾收費。美國200多個城市實行傾倒垃圾收費政策；美歐國家對飲料瓶罐采取垃圾處理預交費制，預交金部分用于回收處理，部分用于新技術研究。③污水治理費。如德國居民水費中含污水治理費；市鎮政府必須向州政府繳納污水治理費；污水治理沒達到要求的企業要承擔巨額罰款。
　　1.3.4稅收政策
　　①征收新材料稅。促使少用原生材料、多進行再循環。②征收生態稅。如德國除風能、太陽能等可再生能源外，汽油、電能要征收生態稅，間接產品也不例外。③征收填埋和焚燒稅。主要針對將垃圾直接運往傾倒場的公司或企業。如在丹麥，對垃圾填埋征收每噸50歐元垃圾填埋稅，對垃圾焚燒征收每噸44歐元焚燒稅。對回收利用的垃圾和危險垃圾不征稅。設立這個稅種可促使減量化，對再生利用途徑顯示出吸引力。
　　1.4依靠技術創新，強調系統效率升級
　　日本在《促進循環型社會形成基本法》中強調科學技術的振興，應致力于開發資源循環利用及處理技術及其相關的環境影響評價技術。2001年日本在綜合科學技術會議上通過了《分領域促進戰略》，選擇了零垃圾型、資源循環型技術研究作為環境領域今后5年內應該重點努力研究的方向之一。日本有關研究機構和大學，圍繞著循環經濟的主題，進行了大量具體的研究工作和技術開發，這些研究成果都必將推動日本的循環型社會的發展。
　　1.5責任界定明晰，政府示范，多方參與
　　從國外發展循環經濟的成功經驗中可以看到，政府在建立循環經濟戰略的任務上擔負著不可推卸的責任，具有重要作用。政府通過環境教育，倡導綠色消費，擴大了民眾對循環經濟的認可和支持。在日本，政府不斷充實其環境宣傳手段，通過電視、廣播、報紙、雜志等各種媒體進行宣傳活動，同時還在互聯網上開設綠色購物網(GPN)、綠色消費者全國網為消費者提供商品的環境信息。政府帶頭使用環保產品對民眾消費觀念的更新起著重要的示范作用。從2001年4月開始，根據《綠色采購法》，日本政府各機關在購買商品如紙張、文具用品、汽車時，都要購買減少環境負荷的環境友好型產品，這一行動已經在日本產生了較少環境負荷的效果。
　　沒有家庭民眾的廣泛參與，發展循環經濟和建設循環型社會的努力是不可能取得成功的。國外家庭和民眾的廣泛參與和積極投入主要有①參與垃圾分類與回收。各個家庭將垃圾分類遺棄后，有專門部門回收循環利用。諸多發達國家都對垃圾采取了分類處理方式，這一措施的有效實施在很大程度上得益于民眾的自覺維護和支持。②購買綠色產品。民眾改變“高消費、高浪費、高污染”的傳統消費模式，實施綠色消費，購買綠色產品，有利于循環經濟在社會范圍的推廣。在購買商品時，消費者除質量和價格外還會考慮環境因素(如商品所用材料是否會污染環境)；會選購無添加劑的食品；自帶購物袋以減少白色污染；購買包裝簡單或沒有包裝的產品，以盡量減少垃圾的產生。消費者購買綠色產品是推動循環經濟發展的根本動力。
　　在發展循環經濟中，中介組織是連接政府、企業和公眾之間的橋梁和紐帶，在信息咨詢、技術培訓和指導等方面都發揮其不容忽視的作用。這些組織使廢棄物的回收和排放逐步走上規范有序的軌道，使政府的循環經濟政策更好地得以貫徹實施，使市民、企業、政府形成一體，通過溝通信息、調劑余缺，推動了垃圾減量運動的發展。
　　
　　2　我國循環經濟的發展過程
　　
　　中國循環經濟發展可以分為以下三個階段：
　　第一階段：1980年以前——不自覺的階段。20世紀80年代以前盡管世界上還沒有系統地提出循環經濟的概念，但實際生產中已經具有循環經濟的萌芽。例如，當時也有“三廢”的利用。像高爐煤氣作為生產和生活用能，化工企業的相關產業鏈體系，廢鋼鐵等金屬的回收利用等。但當時發展循環經濟是不自覺的，主要是經濟上有明顯效益的廢舊資源回收和循環利用。
　　第二階段：1990--2002年——在環境壓力下對循環經濟理論認識的深化階段——生態經濟階段。進入90年代，隨著經濟增長帶來的環境問題日益突出，中國政府和居民的環境意識開始覺醒，環境保護界開始反思，如果按照過去先污染后治理的環境保護道路，中國的污染問題無法得到根治，因為污染增長過快。因此，治理環境污染開始由末端治理向源頭治理轉變，清潔生產和減少消耗成為環境保護部門關注的重要問題。這一階段，強調以生態規律指導經濟活動，發展經濟生態系統成為解決環境問題的重要手段。例如，生態省、生態市縣試點建設等。在這一階段，循環利用資源和節約利用資源主要是作為減少污染排放、解決生態環境問題的手段。
　　第三階段：2003年起進入到循環經濟理論和實踐推進階段。2003年1月1日，世界上第一部以清潔生產命名的法規《清潔生產促進法》正式生效，這是我國可持續發展歷程中的一個重要的里程碑。這一階段，政府的主要任務是發動經濟增長，擴大內需，抑制通貨緊縮，增加就業。經過幾年發動，到2003年，經濟增長速度突破了在7％～8％的徘徊狀態，達到了9.3％。這標志著經過5年的持續準備和發動，中國經濟重新進入了加速增長軌道，進入了新一輪高增長周期。
　　但是，由于中國經濟未來一個時期的基本特征是加快城市化與消費升級相結合，無論是投資需求，還是消費需求，都將以重化工產業為基礎，因此，更快速的增長不僅加大了污染的排放，而且加大了資源的消耗，這使得中國人均資源擁有量低的弱勢得到快速而充分地暴露。資源的短缺與環境制約一樣將會成為制約經濟持續增長的重要瓶頸。節約利用資源、提高資源利用效率，不再僅僅是環境保護的需要，而是涉及國家經濟安全和可持續發展的核心問題之一。因此，以節約利用資源、循環利用資源、提高資源利用效率、將廢棄物進行資源化再生利用為外在表現形式的循環經濟模式，就成為解決資源短缺和環境污染兩大難題的主要出路。中國經濟未來發展面臨的資源、環境與人口三大制約中的兩大難題將會通過發展循環經濟得到解決。
　　
　　3　國外循環經濟發展的經驗對我國的啟示
　　
　　3.1發展循環經濟需要強有力的法律依據作保障
　　在推進循環經濟過程中，必須加快制定與促進循環經濟發展相關的法律、法規保障體系，通過法律、法規對循環經濟加以規范，做到有法可依、有章可循。要特別借鑒日本和德國的經驗，制定推進循環經濟的基本法律體系，同時制定一些循環經濟的單項法規，如：廢舊包裝容器回收法、廢舊家電回收法和廢舊汽車回收法等。
　　3.2推行促進循環經濟發展的經濟政策，推進制度創新、政策創新
　　有效的激勵政策是循環經濟發展的重要推動力。如通過低息、無息以及減免稅等政策、資源回收獎勵制度等手段對符合循環經濟運行原則的行為進行鼓勵；加大對排污費的收繳強度和力度；盡快出臺清潔生產促進法實施細則，加大清潔生產推行和實施力度等。執法是循環經濟法制的關鍵，開展執法檢查，應嚴格環境管理和監督。在丹麥目前企業對于發展循環經濟已經達到了自覺地程度，清潔生產已經成為必需的模式。政府已經不再刻意要求企業減少廢棄物排放量，只要求其總量增長速度不超過經濟增長速度。稅收政策正由關注“清潔生產”轉向更注重“末端治理”。這并非政府不再注重清潔生產，而是不需要再由政府去直接要求企業如何做。政府通過在客戶端施加政策影響，通過市場需求的倒逼機制迫使企業在選擇原材料和進行產品包裝設計等“前端”工作時就不得不考慮環保的問題，進行清潔生產。
　　3.3加快促進循環經濟發展的技術開發和技術創新
　　科學技術是發展循環經濟的重要支撐。一方面，努力突破循環經濟發展的技術瓶頸制約。重點組織開發有普遍推廣意義的資源節約和替代技術、能量梯級利用技術、延長產業鏈和相關產業鏈接技術、“零排放”技術、有毒有害原材料替代技術、回收處理技術以及降低再利用成本的技術等，不斷提高單位資源消耗產出水平，盡快使資源消耗從高增長向低增長、再向零增長轉化，使污染排放量從正增長向零增長、再向負增長轉化，從源頭上緩解資源約束矛盾和環境的007075cd1dd0f27540fc1e65d5cddbce22122b30f1b39c1c5e0d5f6be11d1c63巨大壓力。另一方面，積極建立循環經濟信息系統和技術咨詢服務體系，及時向社會發布有關循環經濟的技術、管理和政策等方面的信息，開展信息咨詢、技術推廣、宣傳培訓等。充分發揮行業協會和行業節能技術服務中心、行業清潔生產中心的作用。開展國際交流與合作，借鑒國外推行循環經濟的成功經驗。
　　3.4要用腳踏實地，務實發展的觀念來發展我國的循環經濟
　　這是發展循環經濟的重要前提。避免好大喜功，更不能只唱不做，進行概念炒作?；仡^看看發達國家，哪個國家不是從最基本的廢棄物處理做起?不要小看“廢棄物垃圾經濟”，如果我們真的把全國城鎮居民每天的垃圾進行分類回收處理，那該有多大的經濟、社會、環境效益!中共中央關于制定“十一五”規劃的建議以及國務院“關于加快發展循環經濟的若干意見”中，把循環經濟放到建設資源節約型、環境友好型社會的框架下來推進，在現階段重點解決節能降耗、推進清潔生產、開展資源綜合利用、發展環保產業和開展循環經濟試點。中央和國務院的意見符合中國的實際國情，所以在現階段，我們應該按照這些原則來開展循環經濟的實踐工作，不斷總結經驗，因地制宜、有條不紊地將循環經濟引向深入。
　　3.5推進政府綠色采購制度，促進綠色消費
　　循環經濟應包括生產模式和消費模式兩方面的改變，政府作為最大的購買團體和循環經濟的推動者，應切實推進政府綠色采購制度的貫徹實施，使綠色采購制度進一步法制化、規范化，并擴大其實施的范圍，發揮對社會綠色消費的推動和示范作用。同時，應大力培育綠色市場，鼓勵和支持各行各業、各種消費群體改變消費意識和消費習慣，提倡反對奢靡浪費、節約一切自然資源的綠色消費觀。
　　3.6加大宣傳教育力度，帶動廣大民眾積極參與
　　循環經濟涉及每個公民、每個家庭、每個社區、每個企業、每個地區乃至整個民族。我們已經沒有了發達國家工業化時的廉價資源和環境容量，也經不起傳統發展方式帶來的資源消耗和環境污染，從中華民族的長遠發展考慮，為子孫后代的發展著想，我們必須以最小的資源環境代價發展經濟，以最小的經濟成本保護環境，用發展的思路解決工業、城市化面臨的資源環境問題。必須發動社會大眾，充分認識環境和資源對可持續發展的嚴重制約，使全社會充分認識循環經濟模式對中國可持續發展的重要性，吸引全體居民積極參與發展循環經濟。這是我國循環經濟順利發展的重要基礎。
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