行政給付的范圍探析

　　[摘要]行政給付的范圍_其實(shí)有多重內(nèi)涵，包含了行政給付行為主體的范圍、行政給付的行為種類范圍：行政給付的程度三個(gè)方面。就本質(zhì)而言，行政給付的范圍就是政府的給付責(zé)任范圍和相對(duì)人的受益權(quán)利范圍。
　　[關(guān)鍵詞]行政給付；范圍；探析
　　[中圖分類號(hào)]D912.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432(2009)13-0107-03
　　
　　行政給付的功能在于增進(jìn)人民的福祉，其最終目的皆在于消弭社會(huì)不平等的現(xiàn)象、保障人民生活、重新合理有效的分配資源、改善人民生存環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此筆者認(rèn)為所謂行政給付是行政主體以經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和保障公民、法人和其他組織的生存和發(fā)展之需要，通過給予一定物質(zhì)、資金或采取科技手段對(duì)資源進(jìn)行合理分配，通過自身所掌握的行政資源向社會(huì)公眾提供幫助的行政行為。
　　
　　1　行政給付范圍的界定
　　
　　行政給付的范圍其實(shí)有多重內(nèi)涵，一個(gè)是行政給付行為主體的范圍；二是目前存在的行政給付的行為種類范圍；三是行政給付內(nèi)容的合理范圍，即指給付的程度。就本質(zhì)而言其范圍就是政府的給付責(zé)任范圍和相對(duì)人的受益權(quán)利范圍。對(duì)其進(jìn)行分析，必須緊緊扣著公共行政發(fā)展的歷史脈絡(luò)和行政給付的含義來分析。
　　就我國(guó)歷史而言，最初的行政給付范圍較窄，主要是最原始的救災(zāi)救荒思想，給付的理論根基是社會(huì)救濟(jì)論。將對(duì)于國(guó)民的貧困救濟(jì)立為國(guó)家責(zé)任，國(guó)家對(duì)受到自然災(zāi)害救濟(jì)被看成是皇恩浩蕩的體現(xiàn)。隨著近現(xiàn)代憲政思想和人權(quán)理論的廣泛傳播并深入人心，行政給付的范圍也在潛移默化的發(fā)生著轉(zhuǎn)變。主要趨勢(shì)為行政給付的主體擴(kuò)展，行為方式多樣，給付程度增加三個(gè)方面。
　　
　　2　行政給付的給付范圍
　　
　　2.1行政給付的主體范圍
　　“行政是一個(gè)社會(huì)的和歷史的概念，它在社會(huì)中產(chǎn)生和發(fā)展，反映人與人之間的關(guān)系并把這些關(guān)系固定下來，行政的內(nèi)容、方法等，在社會(huì)歷史發(fā)展的進(jìn)程中不斷發(fā)生變化。”行政的疆域是隨著時(shí)代轉(zhuǎn)換和社會(huì)的發(fā)展不斷變遷，行政的功能也在不斷拓展，傳統(tǒng)的對(duì)政府規(guī)模的大小的爭(zhēng)論未止，各國(guó)的行政發(fā)展趨勢(shì)其實(shí)并不同一，而行政的發(fā)展的一個(gè)重要方面體現(xiàn)在其行為主體的發(fā)展和轉(zhuǎn)換上。從行政作用的整體范圍來說呈現(xiàn)出一種擴(kuò)張趨勢(shì)，但國(guó)家行政界域的逐漸收縮，社會(huì)自治空間生成及日益擴(kuò)大。從理論上看行政給付的主體范圍也跟隨著國(guó)家行政主體向社會(huì)公行政主體變遷，主體的范圍有擴(kuò)展的趨勢(shì)。但從我國(guó)實(shí)際情況來看，，目前行政給付的主要行為主體仍舊是國(guó)家行政主體，既各級(jí)人民政府和政府的職能部門來實(shí)施給付的行為。但也出現(xiàn)了一些新的形式，如目前我國(guó)正在推廣的社會(huì)保險(xiǎn)就是以國(guó)家為主體，聯(lián)合社會(huì)的力量對(duì)有工資收入的勞動(dòng)者在暫時(shí)或者永久喪失勞動(dòng)能力，或雖有能力而無工作亦即喪失生活來源的情況下，通過立法手段，運(yùn)用社會(huì)力量給這些勞動(dòng)者以一定程度的收入損失補(bǔ)償，使之能繼續(xù)達(dá)到基本生活水平，從而保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的正常運(yùn)行，保證國(guó)內(nèi)社會(huì)安定的一種行政給付形式。這說明了目前的行政給付主體正由國(guó)家行政主體朝著社會(huì)公行政主體這個(gè)方向發(fā)展。
　　2.2行政給付的行為范圍
　　行政給付雖為行政行為中的一種類型，但其行為的范圍極為寬泛，難以一一列舉，非本文所能涵蓋。因此有必要將其范圍進(jìn)行歸納，有學(xué)者提出行政給付行為是指行政主體基于權(quán)力與責(zé)任，為相對(duì)人提供有關(guān)物品、服務(wù)、秩序、制度體系、精神權(quán)益等的行政行為。廣義上說，任何一個(gè)行政行為，不論其直接目的是什么，在客觀效果上均能為相對(duì)人、相關(guān)人、公眾或者社會(huì)提供些什么。從某種角度來看行政行為都是向行政相對(duì)人或社會(huì)提供某種服務(wù)，但要依此而將所有向社會(huì)或相對(duì)人提供服務(wù)、秩序、制度的行為都納入到行政給付范圍就將淹沒行政給付的性質(zhì)。雖然以往的行政法理論對(duì)于行政給付范圍的界定，“無疑使行政給付的范圍變得極其狹窄，克減了國(guó)家與政府義務(wù)，縮小了受益人的權(quán)利范圍，與現(xiàn)代法制社會(huì)推崇的福利國(guó)家、積極國(guó)家以及給付行政理念與模式極不相稱。”但上述學(xué)者的觀點(diǎn)卻犯了矯枉過正的毛病，將行為的主次顛倒了，一個(gè)行為的性質(zhì)和其行為實(shí)施的附帶效果是不能簡(jiǎn)單的等同的。行政給付是服務(wù)行政的行為，但并非所有的服務(wù)行政都是行政給付，行政給付是有其特定外延和內(nèi)涵的。
　　筆者傾向于將行政給付的行為范圍界分為財(cái)物給付；公共設(shè)施給付；信息給付；行為給付以及制度性給付五大類。作為行政給付其關(guān)鍵核心在于給付，從廣義來說，行政給付包括了規(guī)范給付行為的法律規(guī)范、具體制度，例如《義務(wù)教育法》就是規(guī)范國(guó)家教育給付行為的法律規(guī)范以及具體的給付行為，也就是由行政主體向相對(duì)人提供特定的物品、服務(wù)的行為，提供特定物品的給付行為即如行政救濟(jì)、最低生活保障金的支付。提供特定服務(wù)的行為，即如行政指導(dǎo)，行政信息公開等。這里給付的物品和服務(wù)是直接提供的而并非附帶，而且行政給付是非直接強(qiáng)制性的行為，其受益性是主要的方面，當(dāng)然也有損益性但屬于次要，非主要特征。行政給付雖然其成本來源于國(guó)家稅收或行政收費(fèi)，但在具體的行政給付行為中并沒有如此明顯的對(duì)價(jià)性。
　　行政給付可分為直接給付行為與間接給付行為。日本學(xué)者將給付行政分為供給行政、社會(huì)保障行政以及資助行政，我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為行政給付的行為范圍包括三類，即行政給付行為、行政給付相關(guān)行為和行政給付效果行為。筆者認(rèn)為日本學(xué)者的概括過于抽象，我國(guó)學(xué)者的界定又過于隨意。以下，筆者將從財(cái)物給付；公共設(shè)施給付；信息給付；行為給付以及制度性給付五個(gè)大類來對(duì)行政給付的范圍進(jìn)行分析。
　　2.2.1財(cái)物給付
　　財(cái)物給付是一種較為常見的行政給付形式，如行政物質(zhì)幫助就屬于財(cái)物給付的一種，它是指行政機(jī)關(guān)對(duì)公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力等情況或其他特殊情況下，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或政策等規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益(如金錢或?qū)嵨?或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。
　　給付財(cái)物是一種直觀的行政給付形式。在行政給付中發(fā)揮著不可替代的作用。在行政救助中政府向受災(zāi)群眾免費(fèi)供應(yīng)糧食、衣物；依據(jù)政策法規(guī)向五保戶提供糧油、副食品和生活用燃料等生活用品、提供符合基本居住條件的住房；救助站向受助人員提供符合食品衛(wèi)生要求的食物、住處；向接受義務(wù)教育的貧困學(xué)生免費(fèi)發(fā)放所用教科書等。
　　2.2.2公共設(shè)施給付
　　公共設(shè)施是國(guó)家為社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，如修橋修路，建立公園，學(xué)校，博物館等公共設(shè)施，并非所有的公共設(shè)施都屬于行政給付的范疇，此處所謂的公共設(shè)施給付，所指的是能提供免對(duì)價(jià)服務(wù)的公共設(shè)施，但凡公眾使用這些公共設(shè)施不需要支付費(fèi)用。如高速公路和收費(fèi)公路從一定意義來說也屬于公共設(shè)施，但是要使用其為通行之所需還需要繳納相應(yīng)的費(fèi)用，所以不具有行政給付的性質(zhì)。
　　2.2.3信息給付
　　國(guó)家行政部門因其所長(zhǎng)期以來，作為公共利益的維護(hù)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，成為全社會(huì)公共信息資源最大的擁有者、發(fā)布者和使用者，掌握著大量的信息資源。這些信息資源是行政機(jī)構(gòu)在處理行政事務(wù)，履行行政職權(quán)時(shí)所掌握的。公共資訊是維持每個(gè)國(guó)民基本水準(zhǔn)的生活，并使之能在迅速變遷的社會(huì)中得到基本人性尊嚴(yán)保障的必需品，將其定義為：“國(guó)民在現(xiàn)代社會(huì)中求生存時(shí)，在民生方面，諸如食、衣、住、行、育、樂、就業(yè)、醫(yī)療和各種生涯規(guī)劃等，所必需的資訊。”因此公民在日常生活中的許多行為有賴于政府提供公共信息來予以指導(dǎo)和支持，而公共行政主體免費(fèi)向社會(huì)公眾提供信息的行為就屬于信息給付行為。如天氣預(yù)報(bào)的免費(fèi)發(fā)布，政府媒介發(fā)布人才供求、商務(wù)信息等。由于社會(huì)愈來愈電子化、信息化，獲取真實(shí)可靠信息已經(jīng)成為人的生存與發(fā)展必不可少的一種途徑。由此可見，信息給付是行政給付中不可缺失的重要一環(huán)。
　　于2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開條例》對(duì)于政府信息公開作出了規(guī)范，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。對(duì)于以下四種情況應(yīng)主動(dòng)公開發(fā)布信息，其一為涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；其二為需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；其三為反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其四為其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。另外，該條例規(guī)定了行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用。行政機(jī)關(guān)不得通過其他組織、個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息。這一規(guī)定就依法確定了信息公開的行政給付性質(zhì)。
　　2.2.4行為給付
　　所謂行為給付是指的行政主體通過作出相應(yīng)的行政行為的方式給予相對(duì)人一定的幫助。相對(duì)人所獲取的給付體現(xiàn)為一定的行為的形式。這里需要對(duì)行政給付行為與行為給付進(jìn)行區(qū)別。行政給付行為是指行政主體基于權(quán)力與責(zé)任，為相對(duì)人提供行政給付時(shí)所作出的一定行為，如行政給付的決定、對(duì)財(cái)物的發(fā)放等等行為。而行為給付指的是該種行政給付的內(nèi)容即為一種行為。行為給付的形式也很多樣，如“110”提供的緊急救助行為，消防隊(duì)提供的滅火行為，海事部門對(duì)于遇險(xiǎn)船只的救援行為，農(nóng)林等部門對(duì)于農(nóng)民所提供的具體農(nóng)業(yè)種植的指導(dǎo)行為和技術(shù)幫助行為等均是以行為方式來提供的給付，較為新穎的還有氣象部門提供的人工影響天氣行為，如人工降雨、降雪等行為。這些都是由國(guó)家行政部門通過向社會(huì)公眾作出特定的行為的方式來使相對(duì)人獲得某種利益的行政行為。
　　2.2.5制度性給付
　　制度性給付是國(guó)家機(jī)關(guān)通過以建立相應(yīng)制度的方式來給予相對(duì)人一定的利益或幫助，較為典型的制度性行政給付如社會(huì)保障制度，是指人民在失業(yè)、疾病、傷害、老年以及家人死亡、薪資中斷時(shí)，予以生活經(jīng)濟(jì)的保障，并輔助其生育婚喪的意外費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)保障制度，并將社會(huì)保障視為一種以國(guó)家為主體的公共福利計(jì)劃。社會(huì)保障制度的功用并不僅限于一種對(duì)弱勢(shì)群體的救濟(jì)和幫助，更應(yīng)是作為社會(huì)和市場(chǎng)的調(diào)控者，通過給付財(cái)物來促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。社會(huì)保障除了由政府向相關(guān)人員發(fā)放救濟(jì)金外還有以各種社會(huì)保險(xiǎn)的形式進(jìn)行，即如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)、生育和疾病保險(xiǎn)等。還有如我國(guó)推行的義務(wù)教育制度也是一種典型的制度性給付。制度性給付是一種較為系統(tǒng)性的給付，其已然形成相關(guān)的實(shí)施機(jī)制，而且涉及面廣，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于其共同體內(nèi)人民的一種生存與發(fā)展的照顧，其對(duì)應(yīng)的是公民在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的權(quán)利保障。
　　2.3行政給付的尺度
　　行政給付的尺度也可稱之為程度，其實(shí)就是國(guó)家與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的幅度。從行政給付的目標(biāo)而言是要調(diào)整社會(huì)利益的均衡，保證社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)和保障公民的社會(huì)性權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
　　從整體而言，行政給付的幅度與一個(gè)國(guó)家對(duì)其政府的定性定位有著緊密的聯(lián)系。對(duì)于一國(guó)政府應(yīng)如何發(fā)揮功能，發(fā)揮何種功能歷來有不同的認(rèn)識(shí)和看法。自由主義政府論是在18世紀(jì)后期對(duì)重商主義政府角色進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。重商主義的政府角色是大政府、主動(dòng)性強(qiáng)的政府，社會(huì)的政治功能主宰了經(jīng)濟(jì)。1776年，亞當(dāng)·斯密發(fā)表《國(guó)富論》強(qiáng)烈要求減少政府的作用，他把政府角色限定為：1護(hù)社會(huì)免遭外來侵略，這是政府之所以存在的主要原因；②盡可能保護(hù)社會(huì)每一個(gè)成員免遭其他成員的不公正對(duì)待和壓迫，建立起公正的法律制度和行政體系，這既是國(guó)防職能在國(guó)內(nèi)的延伸，是社會(huì)對(duì)那些不愿遵守規(guī)則的人的防備，也是政府的市場(chǎng)職能，以確保合同的履行并保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)；③確立和維持某些公共事務(wù)和某些公共機(jī)構(gòu)，這些事務(wù)和機(jī)構(gòu)絕不是為了任何個(gè)人或少數(shù)人的利益，人們也不必為使用它們而付出，這些后來被稱為“公共產(chǎn)品”的東西最好由政府提供。在自由主義模式下的政府所提供的行政給付范圍較窄，程度不深。
　　許多歐洲國(guó)家在20世紀(jì)初期都提出了福利政策計(jì)劃。首先是英國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)前實(shí)施的，美國(guó)則是在羅斯福新政時(shí)期推行的。第二次世界大戰(zhàn)后，大多數(shù)歐洲國(guó)家實(shí)行了更加全面的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠?jì)劃，如失業(yè)救濟(jì)和保障、普通的健康保護(hù)計(jì)劃、教育資助、對(duì)殘疾人的社會(huì)援助等。所有這些同時(shí)也意味著政府規(guī)模和作用的增長(zhǎng)，這種趨勢(shì)一直發(fā)展到20世紀(jì)70年代末與80年代初。當(dāng)然，福利國(guó)家的政府也面臨著一些問題；一是沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以及支撐這種財(cái)政的高稅收；二是支持福利國(guó)家的政治基礎(chǔ)越來越薄弱，從里根和撒切爾開始，歐美國(guó)家都在反省這種制度以及政府的規(guī)模和角色；三是支持福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政治理論也越來越不受歡迎，所謂新自由主義或新古典主義學(xué)派又再次回到亞當(dāng)·斯密的理論去了。
　　在前蘇聯(lián)東歐國(guó)家，由于實(shí)行中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一管理，政府規(guī)模和職能范圍達(dá)到極度擴(kuò)張，并向社會(huì)提供幾乎無所不包的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但是從實(shí)際效果來看，雖然此種模式下行政給付的程度及幅度表面上很廣范而稠密，但是給付缺乏針對(duì)性，呈現(xiàn)為平均主義，此種模式下無法激發(fā)人民的積極性和創(chuàng)造力。政府的負(fù)擔(dān)過大難以向社會(huì)提供持久而高水平的行政給付。
　　其實(shí)從一定意義而言，國(guó)家的變遷也就是法律的變遷，行政給付的程度并沒有一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)，與一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、政治狀況有關(guān)。并且要考慮政府與公民之間雙方的利益，因而其最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以滿足憲法中確立的公民相應(yīng)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)。我們可以從以下幾個(gè)方面予以闡述：
　　2.3.1就制度性給付而言，應(yīng)以能滿足公民的生存與發(fā)展的基本需要為尺度
　　從作為生命個(gè)體的人來說，最為重要的權(quán)利莫過于生存權(quán)，只有生存保障了才談得上其他權(quán)利的享有。國(guó)家對(duì)于公民生存權(quán)的保障是永恒的主題，但生存權(quán)的內(nèi)涵隨著時(shí)代的發(fā)展而更為豐富。它不僅僅只是滿足生命體的延續(xù)，而且還應(yīng)當(dāng)以健康、充實(shí)的狀態(tài)存在，因而就生存權(quán)而言，休閑娛樂也應(yīng)當(dāng)是其內(nèi)涵之一，所以能滿足公民的生存與發(fā)展的基本需要并不是一種靜止不動(dòng)的尺表，它是動(dòng)態(tài)的尺度。
　　2.3.2就行為給付而言，以實(shí)現(xiàn)行為目的為尺度
　　行為給付必須以一定財(cái)力和物力為支持，而且一些緊急救助行為所耗費(fèi)的人財(cái)物是驚人的，但作為國(guó)家中作為寶貴的莫過于人的生命，因此只要能滿足拯救人的目的需要，其耗費(fèi)不能作為此種給付的標(biāo)準(zhǔn)，其標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)現(xiàn)行為目的本身。
　　2.3.3財(cái)物給付的尺度則是以滿足被給付者的需要
　　就目前我國(guó)的物質(zhì)幫助幅度看，其象征意義大于實(shí)際需要，難以達(dá)到滿足弱勢(shì)群體的真正需求，因此對(duì)于財(cái)物給付的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)建立于滿足被給付者的實(shí)際生活需要為尺度。
　　2.3.4信息給付的幅度是以不侵害其他公民、組織和法人的合法權(quán)益，不危害國(guó)家秘密為限度
　　2.3.5公共設(shè)施的給付標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)與設(shè)施提供地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)
　　公共設(shè)施是滿足公眾日常活動(dòng)所必需倚助的，因此公眾對(duì)其自然會(huì)有更高的期望，但是由于公共設(shè)施的建設(shè)資金來源大多靠所征收的稅和收費(fèi)而來，因而如若盲目建設(shè)過高標(biāo)準(zhǔn)的公共設(shè)施會(huì)造成廣大納稅人負(fù)擔(dān)之加重，失去行政給付所帶來受益的性質(zhì)，所以公共設(shè)施的給付標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)立足于國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)收入之水平而建設(shè)、提供才能符合合理行政之目標(biāo)。
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]石佑啟.論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換[M].北京：北京大學(xué)出版社。2003：23
　　[2]柳硯濤，劉宏渭.行政給付中的行政行為[J].河南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2006(1)：23—26.
　　[3]王淼，楊玉麟，崔旭試論公共信息資源管理的主體與客體[J]，國(guó)家圖書館學(xué)刊，2008(1)：40—45.
　　[4]彭澎.政府角色論[M]北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002：12—