論地方政府財政預算審查監督存在的問題及對策

　　[摘要]預算管理是財政管理的核心，地方預算管理是國家預算管理的重要組成部分，是地方財政管理的中心環節，也是當前財政改革的重點領域。近年來，各級政府的預算管理水平有了較大提高，但仍然存在著一些薄弱環節和不足之處。
　　[關鍵詞]地方政府；財政預算；監督；地方人大
　　[中圖分類號]TP301[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432(2009)13-0112-02
　　
　　近幾年，全國從審計中暴露出政府財政收支中的大量問題，一些部委和地方政府監守自盜，弄虛作假，私設小金庫，濫用預算外資金，造成國家財產的大量流失。我們在對違規部門進行檢討處理的同時，也對政府預算審查監督工作提出質疑。加強對政府預算的審查與監督，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職責。在當前落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的過程中，充分認識和發揮各級人大預算審查監督的作用，對于完善我國公共財政體制，加強公共財政支出管理，推動政府職能轉換，具有重要的現實意義。
　　
　　1　地方人大與政府預算審查監督間的關系
　　
　　1.1政府預算監督的內涵
　　預算監督是指權力機關、行政機關、司法機關和其他有關部門對預算的編制、執行、調整以及決算等活動的真實性、合法性、有效性實施的監察和督促。這種監督行為貫穿于整個預算的全過程，是預算管理制度的重要組成部分，也是公共財政至為關鍵和重要的內容。美國著名學者愛倫·魯賓曾言：“大多數公共預算能夠相當精確地代表政府的活動和支出決策，因而它們提供了一個相當有利的位置來觀察政府，并提供了一種維護政府可信度的方法。”
　　1.2地方人大與地方政府的關系
　　政府預算是政府配置公共資源的機制，即政府利用國家稅收籌集財源，并通過提供公共產品和服務，滿足公共需要，實現國家的各種政策目標。政府既是花納稅人的錢，政府預算支出就必須服務于全社會的公共需求，滿足公共需要就成為預算最基本的原則和要求。但是，在這個過程中，由全體人民來共同行使財政的控制權在現實中是不可能的，為了對政府財政行為進行有效的監控，必須有一個由政治過程決定的控制系統，人民只能通過授權，委托民意代表機關對政府行政權力進行約束和限制。根據我國國體和政體的設計，這個控制系統就是各級人民代表大會及其常務委員會。人民把預算的審查監督權力委托給各級人民代表大會及其常委會，要求人大及其常委會對政府的財政預算活動進行嚴格地監控，要對人民負責。
　　1.3地方人大預算審查監督的職責
　　1.3.1地方人民代表大會的預算審查監督職責
　　《預算法》明確規定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；準本級預算和本級預算執行情況的報告；改變或撤銷本級人大常委會關于預算、決算的不適當決議……”：“……預算經本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執行”(第四十四條)；“……各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行”(第四十七條)；“縣級以上各級政府應當接受本級人民代表大會及其常務委員會對預算執行情況和決算的監督”(第六十六條)。
　　1.3.2地方人大常委會的預算審查監督職責
　　在人民代表大會閉會期間，人大常委會的預算審查監督職權有：監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常委會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議；聽取和審議審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告等。
　　1.3.3財經委和預算工委的預算審查監督職責
　　人大財經委員會在預算審查中的主要工作職責是：提出對預算和預算執行情況的初步審查報告，提出對決算的初步審查報告；審查預算調整方案等。重大建設項目的預算資金使用情況進行檢查或對特定問題進行專項調查，政府有關部門和單位應積極協助、配合。
　　
　　2　人大對地方政府財政預算監督存在的問題
　　
　　2.1預算執行監督表面化
　　雖然人大監督是最高層面的單向監督，憲法和相關法律也賦予人大詢問、質詢、特定問題調查等多種監督形式，賦予“責成政府相關部門”進行必要處置的權力。但在實際操作中，由于人大預算執行監督的面較窄(通常僅限于監督預算內財政資金的使用情況)，許多違法違規的行為脫離人大監督。這導致人大預算執行監督深度、廣度不夠，手段不多，缺少足夠的權威性和威懾力，在一定程度上影響了預算執行監督的效果。
　　2.2決算報告審議走過場
　　決算審查的目的應該是“發現問題，接受教訓，推進整改”，為當年預算執行、第二年預算編制提出建議和意見。但目前地方人大決算審查，實際上是人大常委會結合對預算執行情況報告和審計工作報告的審議，對政府預算執行結果的“事后認可”。
　　對地方政府決算來說，由于上下級政府財政分配最終要通過決算來明確，本級政府決算要待上級財政批復后，才能報本級人大常委會審查批準。現實中地方政府報給人大的決算草案，已經是“第二次審批”，實際上是走過場，失去了人大監督的意義。
　　2.3代表監督職能弱化
　　地方人大代表來自各地區、各領域，目前多數代表只是在人代會期間行使預算審查表決權。不少代表關注政府預算，愿意參與預算審查監督工作。但現實中，一是代表參與預算監督缺少必要的制度保證，如時間保證、費用保證、申請程序等；二是多數代表不具備必要的預算審查監督基礎知識和專業知識，缺少預算審查監督的經驗，預算審查監督能力不高，參與熱情難以發揮；三是代表監督缺少足夠的知情權，審查時，相關預算資料獲得的時間晚，監督時，政府預算活動公開透明不夠，廣大代表參與預算審查監督的作用得不到充分發揮。
　　
　　3　完善地方人大對政府預算審查監督的對策
　　
　　3.1完善人大預算審查監督的制度環境
　　3.1.1加快修訂《預算法》
　　地方人大預算審查監督的主要依據是《預算法》。現行的《預算法》制定于1994年，在過去的十多年時間里，中國的財政收入已經增長了約10倍。而現行《預算法》作為規范政府預算活動和預算監督活動的母法，保留著大量計劃經濟體制的痕跡，政府高度集權，財政收支高度自主，嚴重落后于近年來的預算改革實踐，距離現代預算的要求相差甚遠，與時代要求不相適應。因此，要加快修訂《預算法》。
　　3.1.2完善地方人大預算審查監督制度
　　地方人大要嚴格按照法律規定的權限，理順預算審查監督體制，明確黨委、人大、政府各自的職能，處理好決策、執行、監督三者關系，進一步完善財政預算審查監督制度。
　　3.2完善地方政府預算的制衡機制
　　3.2.1建立獨立的預算編制委員會
　　當前政府財政部門不僅負責落實財政收入和支出，而且負責預算編制及預算執行的管理和監督。建議按照預算編制、執行、監督相對獨立、互相制約的原則，將財政部門預算編制職能剝離出來，成立由地方政府最高領導人直接領導的、獨立的“預算編制委員會”，專司預算編制。這既可以保證預算編制與地方經濟社會發展戰略的一致性，與地方年度發展規劃的一致性，保證預算編制的科學合理、客觀公平，也可以集中力量研究、學習并采取綜合預算、零基預算和滾動預算等先進可行的預算方法，提高預算的準確性、科學性和合理性。
　　3.2.2審計機構獨立于本級政府之外
　　審查監督財政預算及其執行情況，既是憲法、組織法和預算法賦予各級人大及其常委會的重要職責，也是審計法賦予各級審計機關的重要任務。這樣不僅能夠解決財政審計中存在的問題，對預算執行實施有效的外部監督，還可把政府在國家經濟管理特別是在財政預算管理方面的責任和行為以及公共財政支出的合理f生和有效性列入重點監督范圍，增加人大監督的深度和力度。
　　3.3提高人大預算審查監督的能力
　　3.3.1創新人大預算審查監督理念
　　地方人大必須正確認識監督和制約的重要性，走出“監督就是支持”的認識誤區。地方人大支持的對象是合法行為，而監督的對象是違法、違規行為，這兩種行為具有本質上的不同。為此，地方人大應認真履行憲法賦予的神圣職責，本著對國家與人民負責的態度，大膽行使預算監督權。
　　3.3.2健全地方人大預算監督機構和人員
　　(1)優化人大代表結構。加強地方人大預算審查監督，應當進一步優化人大代表的結構，選舉一些財經法制觀念強、工作經驗豐富、政策水平高的專業人員成為人大代表，以提高人大預算審查監督的效率和權威。同時要大力加強人大代表的預算審查監督培訓，優化人大代表的知識結構，使之掌握必要的預算審查監督知識，成為預算審查監督的主體。
　　(2)增加常委會專職成員比例。根據國際代議民主制的一般原則，為更好推進社會主義民主政治、完善權力制衡機制，需要增加常委會專職成員的比例，逐步實現委員專職化。
　　參考文獻：
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