機構整合：地方政府規模合理化的途徑

　　[摘要]地方政府機構規模的改善并不是簡單的撤并機構、優化機構數量，而是通過機構的整合來優化地方行政系統結構乃至整個行政體制。通過對機構的職能進行進一步梳理與重整，使機構設置和運作趨于合理，從而達到地方政府機構規模的合理化。
　　[關鍵詞]地方政府　機構整合　途徑
　　
　　當前我國所進行的地方政府機構改革，既是進一步鞏固和深化國務院機構改革的迫切需要，又是地方經濟社會持續發展對上層建筑變革提出的現實要求，是地方政府機構規模改善的必然趨勢，更是落實中央提出的建立符合現代化管理要求、適應經濟全球化發展趨勢、有中國特色的現代公共管理模式的重要步驟。隨著國務院機構改革試點落下帷幕，地方政府機構改革已擺上了各級黨委政府的議事日程，各地正在緊鑼密鼓地制定實施方案，理論界也在做熱烈認真的探討，作為全國機構改革重要組成部分的地方政府機構改革，下一步究竟該怎么改，早已成為眾所關心的熱門話題。
　　
　　地方政府機構改革所面臨的挑戰
　　
　　當前，中國地方政府機構改革所呈現出的復雜性、艱巨性、差異性和長期性的特點，決定了機構改革已不是在原生形態和基本框架內，對機構進行簡單的裁調并減，而是必須按現代市場經濟和知識經濟的本質要求，對行政體制、管理結構和運行機制進行重建與創新，加強內部的自我責任，并最終塑造適應全球經濟一體化的敏捷的中國現代公共行政治理模式。
　　新一輪的地方政府機構改革是一個較為復雜的系統工程。與中央政府的機構改革相比，此次地方政府改革包括31個省、自治區、直轄市，下轄333個市、2859個縣級行政單位、4萬多個鄉鎮，@在橫向上幅度寬，在縱向上層次多，在人員上比重大，客觀上增加了機構改革的復雜性。而且，現行的地方政府機構，普遍設有政府工作部門、直屬特設機構、派出機構、議事協調機構、直屬事業性機構及部分臨時機構等。為了避免這種職能交叉和重疊的現象，進一步完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，黨的十七大提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”的要求。《關于深化行政管理體制改革的意見》指出，“必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下，鼓勵地方結合實際改革創新”，“根據各層級政府的職責重點，合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構因地制宜設置。”
　　這次地方機構改革，根據各層級政府的主要職責，合理調整和設置機構，除中央原則要求上下對口外，地方政府可以從實際出發，因地制宜，不搞“一刀切”，不設時間限制。這有利于調整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系，有利于深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設。這次的地方行政體制改革以“大部門體制”為方向、以“新三定”為契機，成果令人期待。
　　地方政府機構規模的改善并不是簡單的撤并機構、優化機構數量，而是通過機構的整合來優化地方行政系統結構乃至整個行政體制。具體而言，就是通過對地方行政管理體制存在的結構性弊端進行改革，從而優化行政組織結構體系；精簡機構固然重要，但如果沒有觸動整個管理體制，就不能從根本上解決問題，從機構改革拓展到行政管理體制改革，既是鞏固發展機構改革成果的需要，也是機構改革的必然趨勢。
　　所以，在地方政府機構改革中，不能就機構論機構，就編制論編制，而要以機構改革為契機，通過機構整合全面推進地方政府管理體制的改革。所謂地方政府機構整合，是通過對機構的職能進行進一步梳理與重整，使機構設置和運作趨于合理，從而達到地方政府機構規模的合理化。只有對職能運行的載體——機構的進一步整合，才能使地方政府機構改革落到實處，才能改變地方政府管理當中資源配置與機構效率低下的局面，從而降低行政成本，減小政府規模。因而，對地方政府規模合理化的制度化途徑探討，機構整合必然是一個不能回避的話題。在我國，機構整合最為常見的形式就是機構改革。
　　在我國的經濟體制改革中，地方政府始終是主體，同時又扮演著改革的推動者的角色，并且直接或間接地分享了改革的巨大成果。機構改革，政府一方面成為改革的對象，同時又扮演著改革的推動者的角色。機構要精簡，人員要減少，權力要下放，政企要分開，這一切無不深深地觸動著地方政府機構和人員的切身利益。另一方面，各級政府要制定本級政府的機構改革方案，并且在獲得批準后由自己來執行其方案，決定職能、機構以及人員的去向。政府同時又扮演著改革推動者的角色。正是由于這兩種角色的相互沖突，地方政府在職能以及職能的運行載體——機構的改革上并不徹底，在以往的幾次地方政府機構改革中，“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的循環怪圈難以避免。據有關部門統計，地方各級黨政群機關共超編60萬人，其中地、市、縣、鄉一級更為嚴重。按照編制規定，省級政府機關為50個左右，地區一級為30個左右，地級市為40個左右，縣為30個左右。而實際情況是：省級平均超出了15個左右，其他分別超出20、15、10個左右。以上這些機構只是傳統編制規定的數量，如果嚴格市場經濟的要求設置機構，超編的機構更多。在常設機構居高不下的同時，非常設機構一直有增無減。地方政府機構整合的實現途徑
　　根據行政學的基本原理，行政機構設置的前提是職能目標，只有目標分解、職能轉變之后，機構改革才具有科學的依據。組織目標不存在，機構也就不應當存在，即使目標不清，機構也不允許設置并運行。總之，要從行政任務的需要出發來確立機構的層次、部門和規模大小。在一定職能范圍內，只要不影響工作效率，能一級履行職能的就不設兩級，能一個部門履行的就不設兩個。這應當成為貫徹精簡原則的基本指導思想。日本的通商產業省，既管工業、商業，又管外貿和國際經濟合作，其工作范圍相當于我們十幾個部委的工作。澳大利亞在近幾年的改革中把大量職能相近的部委加以合并，使中央的機構數量大大削減，也收到了很好的效果。在我國目前條件下，除按照市場經濟體制要求加強綜合性經濟管理部門和一些監督、服務機構外，對專業經濟管理部門應堅決予以精簡，職能目標消失的要堅決撤銷，職能目標轉移的要及時轉并，需要改組為社會中介服務組織的要盡快改組。只有這樣，政府的機構規模才能從根本上得以控制和精簡。
　　因而，“對于政府的許多部門和分支來講，不存在合理的構造，行政改革是永無止境的。”地方政府尤其如此。在制定新一輪地方政府機制改革方案中，不僅要注意重新界定各級各部門政府職能，調整現行組織機構，而且要重視行政運作機制的創新和完善。我國地方政府行政層次和管理幅度是從歷史傳統和計劃經濟時期延續下來的，有許多不利于現代社會經濟發展的弊端，如機構設置完全按行政區劃框架來設置。這種設置，在某種程度上導致了地方保護主義。新一輪的地方機構改革，要創新政府職能的實現方式，變革政府機構的組合方式，學習西方運用市場機制和企業化管理的經驗，在“大部門體制”前提下因時因地制宜地開展。
　　地方政府機構改革必須與建立行政經費約束機制相配套。行政經費預算控制是控制機構規模的必要手段。這次地方政府機構改革，必須嚴格控制行政經費在各級地方政府財政收入中的比重和總額。嚴格按編制核撥行政經費，并加強各部門預算外資金的管理，對行政性收費和罰款進行規范管理，能采用稅收形式的一律改為稅收，不能改稅的，納入預算，實行收支兩條線，斷絕機構規模膨脹的資金來源。另外，在機構改革的同時，要推進事業單位的改革，社會保障制度的改革，為機構改革提供良好的保障。
　　地方政府機構改革要建立健全組織法制，實現權威有效的監督制約機制。除憲法、各級政府組織法規定政府組織的一般原則外，現在幾乎沒有一部單項組織法。而現存的這些法律、法規又太原則、太籠統，難以操作執行。另外，未能及時地用法律手段鞏固改革成果。“轉變職能一調整機構一組織立法”是通過多年改革總結出的一套行之有效的經驗。然而改革過程中人們往往只重視前兩個階段的工作，而置后者于不顧，使改革成果缺乏法律保護，加之改革缺乏持久性，改革風潮一過，一些機關又往往以種種借口增人設廟，重蹈舊轍。多年以來，機構編制法制化的呼聲一直沒有停止過，但在實際操作方面一直沒有多少實質性的進展。正是機構編制管理的這種制度缺失，使機構和人員的增加缺乏硬性約束，從而也使得每一次辛辛苦苦取得的改革成果難以維持較長的時間。因而，地方政府機構改革的最終成果需要法制來保證，機構規模的最終改善需要有效的法制監督機制。
　　地方政府機構改革要建立在調節各部門利益關系的基礎上，要避免“部門利益化、利益法制化”的現象發生。機構改革必然會損害不少人的既得利益。當然，從長遠來看，機構改革會帶來社會政治管理的理性化，促進統一市場的發展，促進經濟的繁榮。但是，由于政府既是改革的領導者，又是改革的對象，改革不可避免地要損害部分人既得利益，必然會遇到阻力。“對任何政權來說，國家統治機構的改革，都是生命攸關的大問題。危險性不亞于最復雜的心臟和腦部手術。”此次地方機構改革，可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。一個整合了不同部門利益的強力大部門，必然在利益訴求方面擁有較強的話語權，為了平衡利益矛盾，必須建立強大的監督機制來消解部門矛盾因素，壓制利益追求沖動，從更宏觀和科學的角度對部門及其擴張趨勢進行限制，從而實現機構規模的合理化。
　　地方政府機構調整不僅要理順橫向各部門之間的關系，而且要理順地方政府各層次之間的關系。上下級政府之間的關系是各級地方政府地機構改革中不可回避的，因為政府職能范圍、權力大小、機構設置等方面的調整，都與其息息相關。現行上下級政府關系盡管有法律規定，但內容籠統不具體，以致實際運作過程中存在許多問題，諸如上級政府集中過多權力，過多干預下級政府的工作；下級政府不積極主動完成上級工作，甚至不服從上級的領導。為此，必須完善對各層級地方政府的職能范圍所做的規定。省、市、縣、鄉鎮各自的專有職能、與上級共有的職能，共有職能各自管理的側重點與管理程序等都應法規、制度給以規定。對各層地方政府的權力進行列舉，哪些事項由上級政府規定或管理；哪些事項由上級政府審批；哪些部門受上級政府部門領導或哪些方面受上級部門領導，哪些受上級部門指導。理順行政層次的關系就是合理劃分省與市縣、市與區、縣與鄉鎮之間的事權范圍。從各自的行政地位和功能特點看，屬于全局性的區域經濟調節、大型基礎設施建設和社會發展等方面的事務，應由省級政府承擔；屬于科技、教育、文化、衛生、治安、民政等方面的事務，應主要靠市、縣管理，省級政府主要通過制定規劃和政策進行宏觀指導和監督。城市政府要處理好市與城區、城區與街道的關系，發揮城區、街道在城市管理中的積極性。
　　總之，此次地方政府機構規模的調整必須根據精簡、統一、效能原則和權責一致的要求，按照大系統綜合模式(大農業、大工業、大交通、大城建等)，撤并目前職能交叉重復、業務相同或相近的機構，調整部門職責權限和職能分工，撤銷專業經濟管理部門(如縣政府的糧食局、鄉鎮企業局等)，部分政府職能劃歸地方政府組成部門的內設機構。理順各部門之間的關系，主要對各部門職責交叉和相互扯皮的問題，逐項逐條進行梳理和分析，將相同和相近的職能交由一個部門承擔，個別需要共管的要明確主次關系，建立協調溝通制度，完善運行程序。把一些原是政府組成機構改為委辦局管理的機構。這樣有利于加強協調，克服多頭管理、政出多門的弊端。改變按“部門管理”原則設立機構的格局，如加強綜合經濟管理部門，健全執法管理部門，調整社會管理部門，以達到優化整個地方政府組織機構的目