糧食安全視野下我國農業法的完善

　　[摘要]修改后的農業法首次以獨立章節對涉及國家重大戰略問題的糧食安全進行立法，然而法律條文表述空泛、重要內容存在缺失，這對于我國糧食安全的保障有很大的制度風險。因此，有必要進一步完善農業法，努力培育涉農組織，大力培育和發展農產品期貨市場，鼓勵集約化、規模化經營，探索農村土地經營權流轉。
　　[關鍵詞]糧食安全 農業法 農業補貼　期貨市場 土地經營權流轉
　　
　　目前，我國糧食安全受到諸多因素的挑戰。我國居民糧食消費需求呈剛性增長，而水資源短缺，人均耕地面積小且逐年減少。我國現有糧食收購及補貼政策缺乏支持力度、無制度性保證，種糧比較效益偏低。加入世貿組織后，農業、能源等諸多弱勢產業融入全球經濟，農業及糧食安全更易受到沖擊。
　　2008年，國家制訂了《糧食安全中長期發展規劃綱要(2008-2020)》。其中設定的目標包括：糧食自給率穩定在95％以上，到2010年糧食綜合生產能力穩定在5000億公斤以上，到2020年達到5400億公斤以上；加強糧食儲備；“四散化”糧食現代物流體系建設等方面。但具體目標的實現，有賴于農業法中諸多環節的支持與引導。
　　
　　我國農業法保障糧食安全方面的不足
　　
　　農業法規范內容寬泛、實際操作性差，不能有效保障糧食安全。修改后的農業法，將原有《基本農田保護條例》、《糧食收購條例》等有關法律法規的法律精神納入糧食安全部分的章節，并對糧食儲備、糧食風險基金等方面做了規定，但對農業補貼、糧食保護價細則、風險基金運作等重要部分均為原則性表述，沒有具體可供指導的內容。這對于地方直至中央行政部門的短期行為無法進行有效的約束。同時，執法、監督部門也沒有實際的、具體化的標準可供監督檢查，可操作性較差。
　　農業法中缺乏參與國際競爭的要素。與發達國家相比，我國農業法所涵蓋的內容有諸多缺失。即使與國情較為切合的農業補貼、農業信貸、涉農服務性組織的扶持、農產品期貨市場培育、土地經營權流轉等方面，我國農業法也處于真空狀態。
　　為加入世貿組織，在人世談判中，我國承諾：取消對美國7個州的TCK小麥出口禁令；放開美國6000多家肉類加工廠對我國的出口等。同時，到2005年把15％的平均關稅水平降到10％。包括小麥、大豆等大批農產品的進口價格大幅下降。加入世貿組織后，我國農業、能源等諸多弱勢產業融入全球經濟。在全球分工與競爭之中，在科技不斷進步的情況下，農業及糧食安全更易受到沖擊。與主要發達國家相比，我國農業法根本無法支撐國際糧食市場的競爭。
　　
　　完善我國農業法的建議
　　
　　明確相關責任和要求，以年度為單位大幅增加農業補貼額度。農業補貼，是提高糧食產量和從業人員積極性最有效的方式，也是國際上最為常見的做法。農業補貼方面政府投入的優先性，應排在國民教育、醫療等投入之前。應從立法角度對政府的權責以年度為單位進行細化。以美國2008年頒布的《農業法》為例，法律規定未來10年內美國聯邦政府用于農業的補貼將高達1900億美元，比舊法補貼增加了80％。1996年至1998年間，每個專業農民一年獲得的生產者等值補貼為：日本2.3萬美元，歐盟117萬美元，美國1.4萬美元，相當于其家庭全部現金收入的11.2％。
　　相比之下，我國財政對農業的投入不足，農產品補貼不僅在補貼金額方面存在差距，且補貼范圍非常分散。具體到每個農戶，農產品補貼僅占其家庭收入的極少部分。在加大農業補貼立法的同時，今后應確定補貼的重點以種田大戶為主，這部分將是中國未來農業發展的主力軍。在糧食直補、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼方面對政府的補貼規模、糧食風險基金的補助比例制定年度標準。
　　加強農業法相關內容，努力培育涉農非營利組織、營利性組織。農業法第十三、四條對農民和農業生產經營組織進行了規范，但條款規定得不太具體，對涉農組織的扶持力度也不足，多停留在規避風險的層面上。發達國家對涉農組織的培育非常重視，相比之下我國亟需對農業合作組織在以下兩個方面進行支持和培育：
　　一是大力提倡、積極鼓勵涉農企業、農民專業合作經濟組織按照國家規定成立不同層級不同形式的協會組織，為成員提供生產、營銷、信息、技術、培訓等服務。積極提高農業市場主體間的組織化程度、提高農產品需求信息的傳遞與產業協同、提高農業生產組織在農產品銷售方面的博弈能力。以行業協會等組織形式，協調各行業從業者進行農業產業服務、農產品貿易、農業產業救濟等維護成員和行業利益的活動。
　　二是大力扶持、積極構建一個多層次的覆蓋產前產中產后的農技、信息和融資服務主體。目前，農業發展中融資渠道的矛盾已經非常突出。加強金融對農業的支持力度，放開農村融資渠道是必然趨勢。鼓勵和規范農村集體金融組織的發展，能夠直接解決我國農業信貸專業機構一潭死水的境況。
　　從法律層面支持大力培育和發展農產品期貨市場。我國期貨市場目前還存在諸如無主體法律規范支持、市場規模過小、交易品種過少、流動性不足、對進入主體和資金限制過多導致套期保值者過少、因限制外國資本進入我國期貨市場而使國際期貨市場與國內期貨市場內在聯系被割斷等缺點，這極大地削弱了現代期貨市場交易機制對我國糧食安全的保障作用。因此，應著力從以下方面進行規范：
　　首先，制定科學、嚴謹的新品種上市行政審批機制、品種下市機制，明確審批標準及程序規定，降低上市期貨交易品種的復雜性和難度。在我國主要農產品中，稻谷、小麥、肉類、棉花、花生、油菜籽、水果的產量現均居世界第一位，玉米、大豆生產量分別為世界第二位和第四位，是名副其實的農業生產大國和農產品消費大國，需要發展農產品期貨市場，增強我國在國際農產品市場的定價權、話語權的影響力。
　　其次，放開市場準入限制，培育機構投資者(特別是農業合作組織)，優化期貨市場的主體結構。我國期貨市場近80％的投資者是散戶，資金量在100萬元以下的投資者比重達84.77％，而超過300萬元的僅占4.75％。機構投資者的不足使市場資金供給十分緊張，市場流動性不足，同時過小的期貨市場規模使得少數機構就可以操縱和壟斷價格，導致市場失靈及市場系統性風險過高，制約了期貨市場的發展。為此，應注意培育期貨市場上的機構投資者，改善市場主體結構。期貨市場是農產品市場體系中的高級市場形態，農民合作組織是農民進入這個市場的重要渠道。借助期貨市場，農民可以合理的價格出售產品，取得滿意的利潤，收購商則可以充分發揮自己的優勢通過參與期貨交易轉移價格風險獲得合理經營利潤。
　　再次，與國外成熟的農產品期貨市場相比，我國目前農產品期貨市場存在著投機氛圍太濃、套期保值者缺位的現象。應從法律角度鼓勵和提高套期保值者所占市場交易主體的比重，使農產品期貨交易市場真正成為廣大農戶及糧商進行生產、銷售的調節工具。
　　從法律層面鼓勵集約化、規模化經營，以農村家庭聯產承包責任制為基礎探索農村土地經營權流轉。家庭聯產承包責任制的成就巨大，但其局限性在于：土地相對均勻地分布在數十億農戶手里，土地資源過于分散，不利于機械化的推廣，無法發揮集約型經營和規模經營所具有的優勢。糧食持續增產的努力方向目前只能放在提高單產上，而這一努力方向投入巨大且無必然的收益周期。而修訂后的農業法第十條，對農村土地經營權流轉的界定和表述仍非常模糊。因此，需要通過法律層面予以規范。
　　第一，農村土地經營權流轉涉及非耕地的股份制和耕地的股份制，具體多為原鄉鎮企業死滯企業占地、宅基地拆遷遺留地和農用耕地，無法簡單一刀切，需根據類別制定不同的法律規范。
　　第二，農地股份制公司，多以土地經營權為資本，以入股、合作、租賃等形式招商引資，與使用土地的其它公司簽約確定雙方對收益的分配形式、分配比例及其它權利和義務。但需進一步在法律層面保障企業責權分明、股權清晰、流轉順暢。
　　第三，任何企業法人的入股，投資人投入資源都須進行價值核定。同技術、機器、廠房等傳統要素一樣，土地作為資源入股也必須體現合理股本現金價值，但相應的會計標準及操作規范目前沒有依據可以采納。我國土地承包經營權并沒有真正意義上在市場進行流通，因而土地承包經營權的評估、土地承包經營權市場價格的確認既是法律上的一個困境，也是技術性的難題，導致目前在每畝土地資源入股價值的核定標準上出現了100元-3000元不等的嚴重不平衡現象。因此，應在法律層面增加土地權能估價的相關規范。
　　第四，土地承包經營權入股設立公司，一定程度上突破了我國現行的公司法。不能單純按照公司法的規定，要特別對農民群眾的土地承包經營權予以特別保護。應絕對避免此類公司因清算、破產等而導致農民喪失土地承包經營權，影響到我國農村土地的社會保障功能，破壞社會穩定。另外，涉及入股土地用途的保證、入股收益的分配等諸多環節也需要一并規范。
　　總之，糧食安全關系社會和諧、國家安定，應引起大家足夠的重視。保障糧食安全的重要內容應納入立法，形成機制，這是最可靠、最高效的辦法，也是國家法制化的必然途