貧困地區農村金融制度創新研究

　　[摘要]受落后的社會經濟發展的制約，四川省“三州”農村信用社長期處于經營發展的困境中。為此，四川省有關部門選擇了該地區五個縣級信用社進行小額信貸運作試點，采取正規金融機構專職小額信貸的經營模式。試點略有成效，也反映出一些待改進的問題。
　　[關鍵詞]小額信貸　績效　創新
　　
　　四川省甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州(簡稱“三州”，下同)地處青藏高原東南緣，是典型的人口密度低、貧困面大、貧困程度深的老少邊窮落后地區。經過幾十年的農村金融體制改革，農村信用社成為服務“三州”“三農”的主力軍，但依然存在“分布廣、規模小、風險大、效益差、撤不掉、養不活”的缺點，難以滿足服務“三農”的需要。為了改變這一現狀，2007年1月起，四川省信用聯社選擇了甘孜州的爐霍縣，阿壩州的若爾蓋縣、茂縣、紅原縣，涼山州的會理縣等五個縣級聯社進行小額信貸模式試點，筆者對試點情況進行了調查。
　　
　　“三州”農信社小額信貸模式改革內容
　　
　　此次改革主要立足于現有的人員和機構，在經營理念、機構設置、考核管理辦法、風險防范等方面進行全面改造。改革的主要內容包括以下幾個方面：
　　重新設定經營目標。改革后的小額信貸模式按照市場化的要求，以經濟利益最大化為經營目標。
　　重塑組織架構。參與改革的五個縣的信用社進行了組織架構重組。縣級聯社設立小額信貸服務中心或小額信貸營銷管理部，專門負責轄內小額信貸的營銷、管理與服務工作。縣級以下的所有網點全部整合為專門從事小額信貸業務的營業機構，同時對經營業績較差的信用社進行撤并和重組。
　　規范業務范圍。改革前，信用社的分支機構經營所有的業務。改革后的農村信用社除了縣聯社營業部經營公司業務以外，所有的機構網點全部只經營小額信貸業務(包括小額信用貸款和農戶聯保貸款)和存款業務。
　　改進風險控制。改革前，信用社風險防范主要采取內部防范，比如對專職信貸員發放的貸款實行“四包”責任制(即包放、包管、包收、包效益)、實行授信限額管理、稽核審計等。對借款人的風險監控相對薄弱。改革后，信用社加強了與外部的聯系，建立外部監督制度與業務委托制度。在貸款發放過程中，委托村干部作為外部監督員根據各借款戶的家庭條件、經濟狀況、信用額度提出授信建議。信貸員會同村干部對各借款戶進行審核，核定貸款額度。同意貸款后，由信貸員和村干部共同在每戶申請書上簽字，并加蓋政府公章。
　　改進考核方式。改革前，信用社所有員工按照職務高低確定工資標準。改革后，信貸人員的收入分為兩部分，一部分是在縣聯社領取的基本保底工資，另一部分是根據貸款發放情況、貸款收回率以及利息收入確定的績效工資。
　　
　　績效評價體系的構建
　　
　　對小額信貸績效的評價實際上就是對小額信貸目標和功能實現程度的評價。考慮到“三州”特殊的社會經濟和環境因素，筆者認為，對“三州”模式的評價應將商業效益與社會效益緊密結合，應將金融的發展與社會發展緊密結合，應將業務擴張與培養當地居民的金融意識緊密結合。
　　普惠制金融理念的實施。世界銀行扶貧咨詢委員會認為，窮人無法從傳統的金融機構或者金融體系獲得貸款，但是窮人也應該有獲取貸款的權利，這是社會公正的表現。所以，我們的評價應該把農戶獲得的貸款權以及其他金融服務權考慮在內。而且，不僅要考察貸款的覆蓋面和貸款額，還要考察獲取金融服務的便利性。
　　信貸資金的供給。小額信貸在某種意義上是對大金融機構或者傳統金融體系信貸真空的一種彌補。彌補程度的考察主要反映在信貸投入情況上，尤其是對廣大貧困的農牧民的信貸投入。
　　信用風險識別與控制能力。小額信貸對傳統金融模式的突破在于能夠有效地緩解在為窮人提供信貸服務時無法克服的信息不對稱的困境，通過降低交易成本的技術優勢，以及放松信貸條件的制度安排，實現盈利的可持續性。所以，小額信貸模式的成功與否還應考察其降低交易成本和放松融資條件下的制度安排，主要反映在風險控制水平和不良資產情況兩個方面。
　　可持續發展的能力。從較為成功的國際小額信貸的經驗來看，小額信貸機構自身應可持續發展，主要包括兩方面：一是穩定的信貸資金來源，包括穩定的存款來源、自有資金、捐贈資金、拆借資金等；二是財務的可持續性，評價指標主要包括資產質量、效率、收益率、資本充足率等。
　　
　　實際運作的績效評價
　　
　　機構整合后，增加了居民享受金融服務的成本，有背于普惠制金融理念。試點五縣共轄117個鄉鎮，改革前共有鄉鎮信用社100余家，分社數十個。改制后撤并鄉鎮信用社5個、儲蓄所和分社29個。有的地區基層營業網點全部撤并，農牧民必須到縣城網點來辦理金融業務，而最遠的鄉政府所在地距縣城85公里。
　　信貸資金供給總量有所增加，小額信貸覆蓋面略有改善。從調研的五個縣來看，自改革以來，除茂縣以外，各縣小額信貸余額均有明顯增加。從農戶覆蓋率來看，略有改善。2008年末五個縣的貸款覆蓋面分別為66％、53.62％、25.46％、0.19％、47.2％，較2006年末分別提高了35.27、18.87、14.01、0.13、-26.21個百分點，其中信用貸款覆蓋面較農戶聯保貸款覆蓋面更廣。
　　風險識別與控制能力需要進一步加強。雖然改革后的農信社建立了一系列的風險防范制度，但從執行情況來看，風險狀況依然沒有根本改善。2006至2008年，除了爐霍縣、若爾蓋縣小額貸款不良率有所下降以外，其余三個縣都有不同程度的上升。
　　規模小，盈利能力短期內很難改善。從2008年的盈利情況來看，五個縣聯社經營狀況進一步惡化，共虧損1.2億元。主要原因在于規模太小，利息收入難以有效彌補固定成本。以2008年末的平均貸款額度計算，五個縣聯社中只有會理縣達到了要求，其余各縣距離保本點規模還有很大的差距。
　　歷史包袱一時難以化解。據調查，試點縣聯社的歷史包袱主要體現在兩個方面，一是財務包袱。截至2008年12月末，五個縣聯社還有歷年虧損掛賬14556萬元，不良貸款余額27142萬元，社保基金缺口414萬元。二是人員包袱。截至2008年末，五個縣聯社的離退休職工138人，在職職工342人，平均2.5個在職職工養活一個離退休職工。這些包袱多年來一直沒有得到有效解決，成為嚴重的發展障礙。
　　
　　對小額信貸運作模式的思考
　　
　　小額信貸運作模式是“三州”農信社的出路之一，但改革很難一蹴而就。與過去相比，“三州”農信社的小額信貸模式優越性明顯：組織架構更加合理，績效考核更加科學，信貸管理進一步加強，運作模式也進一步符合市場化的要求，更加適合當地社會經濟水平。但是由于受到特殊的社會經濟環境因素、歷史遺留問題等制約，改革很難在短期內見效。
　　加強內部管理和制度創新是改革成功的基礎。首先要加強對人的管理。人力資源的素質和管理質量與實現財務的可持續性緊密相關。應加強對信貸員的專業培訓和操守教育，提高其業務水平和風險控制能力。在自身培訓能力不足的情況下，外部力量諸如人民銀行、銀監會、中國教育基金會等可以發揮重要的作用。其次是加強內部管理，特別是貸款發放和回收環節的風險控制。對獨自進行貸款發放的信貸員應讓其盡可能提供有效的擔保和抵押，提高風險可控能力；嚴格控制小額信貸人員的授信規模和經營區域，規范貸款利率，防止變相發放高利貸，保證服務“三農”的方向。
　　歷史包袱的化解是改革成功的前提條件。根據“三州”特殊的情況，歷史包袱的化解只有依靠外部力量。一是解決財務歷史包袱。從2005年開始，人民銀行向“三州”農信社發行了4億多元的專項中央銀行票據，用于置換其不良貸款和歷年虧損掛賬。即使如此，“三州”農信社的歷年虧損數額仍然很大。截至2008年12月末，“三州”農信社歷年虧損掛賬5.21億元。這些虧損掛帳無法在短期內由農信社自身消化，可以考慮由財政出資，一次性彌補。二是解決退休人員的社保問題。由于歷史的原因，“三州”退休人員的退休工資仍然由信用社發放，已經成為很大的負擔。加入社保，“三州”農信社又無力支付欠繳的保險金。因此，解決這個問題的唯一辦法也是由財政支付退休保險欠款，將退休人員轉交社會。
　　普惠制金融的實施，要依靠長期穩定的政策性扶持機制。首先要鼓勵信用社停止撤并網點機構，對達不到保本點要求的網點，可以由財政資金按照虧損的規模進行補貼。為了防范道德風險，可以設定農信社獲取補貼的條件，比如存款規模遞增的比例。如果達不到考核要求，則實行相應扣減。在農信社達到了保本點規模并經過2-3年的觀測期后，財政停止對其補貼。其次，由財政出資建立小額信貸風險獎補基金，對發生損失的小額信用貸款予以一定比例的補償，對貸款回收良好的信用社予以一定的獎勵。獎補的資金來源，可以考慮部分中央財政扶貧資金，獎補對象包括農戶和農信