“大部制”下道路客運管理模式何去何從？

十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，逐步實現基本公共服務均等化。黨的十七大報告明確提出，要積極推進和注重實現基本公共服務均等化。

改革開放三十年的發展，我國道路旅客運輸市場的發展與人民群眾出行“基本公共服務均等化”要求相去甚遠。本次《國務院機構改革方案》明確將城市客運的管理職能劃歸交通運輸部，從體制上為解決城鄉群眾出行“服務均等化”提供了基礎保障，讓交通運輸發展成果惠及城鄉、人民共享，實現公共服務均等化創造了條件。

城鄉客運沖突凸顯

近年來，隨著我國城市化進程的加快，城市的版圖迅速擴大，以前城郊衛星鄉鎮成了主城區，以前的農村變成了城郊，城市公交要下鄉，鄉里班車要進城，兩種形式客運之間的摩擦不斷，矛盾逐步尖銳。其主要矛盾和問題表現有三：

1．城鄉一體化進程，打破了班車客運和城市公交的市場平衡，使得兩種模式矛盾凸顯。在城鄉經濟發展相對滯后的時期，城鄉間的兩種不同運輸方式可以“畫地為牢”相安無事，而上世紀90年代以來，二者沖突不斷，引發的堵車、圍攻、集體上訪時有發生。究其原因，主要是公交為擴大經營空間，不斷把公交網絡向鄰近區、縣（市）延伸，公交在體制、政策、價格等方面的優勢，打破了原先客運市場的格局，蠶食了班線客運的營運空間。這種矛盾，過去在20公里以內的短途運輸中表現突出，2000年后，矛盾開始向更長的線路上延展，如遼寧沈陽—撫順（45公里）城際公交、河南鄭州—開封（83公里）的城際公交、紹興市至諸暨市（51公里）、長沙—株洲—湘潭城際公交相繼開通，對當地的班線客運經營帶來了巨大沖擊。如鄭汴城際公交開通后，該線路的長途客車立即陷入窘境：鄭汴公交票價7元，長途票價22元，價格懸殊之大使班線客運業務立即門前冷落。

2．“公交優先”政策加劇了城鄉運輸二元化矛盾。城市公交一直享受在來自政府財政補貼、稅費減免的優惠，2005年來國務院辦公廳轉發原建設部等部門《關于優先發展城市公共交通的意見》，導致一些地方和城市公交企業及行業管理部門片面理解“公交優先”為“城市公共汽車優先”甚至是“公交企業優先”，當城郊短途、農村客運要求向城市公交靠攏時，有人往往會以“公交優先”為理由予以拒絕。這一觀念與當前建設和諧社會和消除城鄉差別的大方向是根本違背的。

“城市公交”下鄉，在方便部分城鎮居民出行的同時也對鄉鎮的短途道路客運市場的發展空間形成了擠壓，壓制了社會資本對發展城鄉客運信心，這也是當前城鄉短途車輛破舊車輛多、安全隱患多，服務能力低下的現實原因之一。另外，城郊鄉鎮村組通車難，在雙方經營成本和政策環境懸殊的條件下，城郊班線客運經營者對城市公交共線經營十分敏感，公交運營區域稍有擴張，沖突就會產生。

3．行業規劃統一協調矛盾突出。兩種模式的存在，不僅使得城市（包括郊區）自身道路交通運輸發展受限，也會使得與運輸相配套的場站建設布局、規劃難以有效銜接和合理使用。這些問題的存在，與國家解決城鄉二元結構的發展大方向相背，不符合城鄉一體化發展戰略；不符合國家三農政策；不符合和諧社會建設要求，更不利于地區經濟發展。

對公共客運的再認識

城市公交突破一城一地，和所謂道路班線運輸的界限變得模糊，應該說是社會經濟發展內在的必然要求，適應這種形勢需要，站在區域經濟一體化和城鄉經濟一體化的高度，有必要對公共客運的職能定位進行重新劃分—應是一切為社會公眾出行服務的道路旅客運輸，按照這個定位，城鄉短途客運、農村客運也是為城鄉群眾的出行提供服務的公共客運，與城市公交為城市居民提供出行服務的公共客運性質是完全相同的，都帶有很強的公益性質，其地位也應該是相同的。

同時，“公交優先”原則鼓勵的應是所有社會客運交通效率的最大化，“公交優先”應是所有包括從事公路和城市客運等多種運輸方式的公共客運優先。

從服務人民群眾安全便捷出行的角度出發，也必須賦予“公交優先”新的內涵。城市化推進需要體現“公交優先”，老百姓需要更加優質、快速、便捷的公交服務，而班線客車的存在又使得公交擴張步履艱難，所以必須建立一個有效解決二者矛盾的新機制，把一個服務于城市人群出行的“城市公共客運”和一個服務于郊區居民出行的“道路公共客運”融合歸并，實現城郊短途客運與城市公交的運力和站場資源的有效銜接，進而實現與中長途城際客運、鐵路、民航等交通方式在配置上的有效銜接。

“大公共客運”改革建議之一：大一統的管理體制

建議按照“全國統一、上下一致、職能明確、權責清晰”原則，成立自上而下的道路運輸管理機構，負責整個城鄉的道路運輸管理，對城市間長途客運、城市間的公共客運、城鄉一體化公共客運以及出租客運、租賃客運等客運組織形式實行統一規劃、統一法令、統一的監督機制、統一的市場規則。解決各種運輸方式協調配套、子系統內合理分工競爭協作問題。在這種體制下實現行業管理的“四統一”。

1．統一規劃。由國家交通運輸部制定全國統一的行業發展總體規劃，提出道路公共客運的指導思想和發展規劃及配套產業支持政策。分層統籌規劃省市間、地區間及區域內客運發展層次，逐步建立以城際長途客運聯接區域中心城市，以城際客運通聯周邊縣市，以市縣中心區為核心建立覆蓋鄉鎮、社區的城鄉一體化客運網絡，實現城鄉“無縫銜接”和“零換乘”的目標，有效“消除”現有線路上公交客運和長途客運重疊的狀況。允許和鼓勵經濟關聯緊密的省市間、地區間進行區域性行業規劃，組建區域性城際、城鄉一體化公共客運網絡，逐步形成由小區劃聯網、大區劃聯合、進而形成大地域性一體化運輸網絡。

2．統一法令。盡快出臺《道路運輸法》和修訂《道路運輸條例》，從立法上確立原城市公交和原班線客運是同一運輸體系、同一身份地位、同一管理部門，為建立城鄉一體的道路公共旅客運輸市場提供法律支撐，為各種公共旅客運輸子系統的有效銜接提供依據。

3．統一行業政策。確立原城市公交和原班線客運都是基本公共服務的地位，打破“條塊分割”，確立城鄉一體化的發展政策，實現公共客運系統最大程度的無縫對接。公共客運行業發展政策應體現城市間、城鄉間的客運市場建設在總體上的協調性、融合性，又要根據不同的發展水平體現出層次性和靈活性，即在發展的政策扶持上不搞一刀切，體現出實質上的公平性。

4．統一資源配置。線路資源作為一種特殊的公共資源，應以市場客流為依據、合理安排運力、在保證運力運量相對平衡、略有超前的基礎上，開放城鄉客運市場，只要符合從事旅客運輸的法定條件，均可申請參與公共客運經營，并通過服務質量招投標等方式，取得客運線路經營權，以盡快和提高客運車輛的通達覆蓋率，尤其是城郊鄉鎮村組。

“大公共客運”改革建議之二：市場細分管理

按照“城鄉一體大公共客運”的思路，重新定位和細分道路旅客運輸經濟類型，根據車輛運行通達效率、運營的范圍和經營的特點，可以將其分為五大類，即城際長途客運、城際公交客運、城鄉一體化公交客運、出租客運以及旅游、租賃等補充運輸方式。

1．城際長途客運。經營里程在100公里以上，也就是超過一個地級市的行政地域半徑，其經營運作方式和現在班線客車類似。

2．城際公交客運。經營里程在70～100公里。這是因為，這個范圍內，城市之間社會經濟和人員交往比較密切、客流比較大，適于采用公交化運作模式；這個范圍也基本上是地級以上中心城市輻射半徑，便于兩城市間的運作協調；它也是目前我國城市群、城市圈中的城市之間的大致距離。

城際公交參照現行公交核定票價，載客人數按供站立乘客用的地板面積核定，即按每1人不小于0.125m2核定。

這一模式適應了當前城市化帶來的城市與城市之間的合作不斷加強、區域化一體化的發展需要，目前，東部、中部的部分地區對發展城際公交表現了濃厚興趣。城際公交應堅持以下四項基本要求：

（1）經營模式公司化。受城際公交自身運作模式的影響，客觀要求實行完全公司經營，只有這樣，才可能在經營實現統一車型、統一調度、統一站點、統一票價、統一管理、統一服務，進而減少經營費用，提高經營利潤和保證服務水平。

（2）運營方式公交化。城際公交客戶群主要定位于上下班通勤、短期往返出行的乘客，其運營方式必須體現出便捷優勢，起訖站設置要與城市市內其他客運場站協調配套便于轉乘；線路的規劃和中途站點的設置應注重乘客需要，站點設置個數要適度；票價應按公交費率核定價格，實行梯級票價；運行間隔時間不宜過長，應以60分鐘/趟、30分鐘/班次左右為宜。

（3）車輛大型化、舒適化。較長的運行距離，客觀上要求車輛不能超載運行，較低的票價決定了城際公交應選用大容量且舒適的高級客車。目前，實際開通的城際公交都是50座以上的高級豪華大巴車。如鄭汴城際公交車長達13.9米，座位55個，核定載客人數達118人。

（4）順序發班。按間隔時間，準點發車，保持車距，首末班準點，不壓車壓速，高峰期增加配車、縮短車隔，提高乘車的方便程度。

3．城鄉一體化公交。這是整個道路客運市場改革的重點，也是市場規范化建設和管理重點和難點。隨著城市化的推進，郊區變成了城區，郊縣變成了郊區，“基本服務均等化”要求我們把滿足人民群眾的交通需求作為行業發展和改革的出發點和歸宿，逐步在中心城市規劃區內、縣（市）境內統一規劃城鄉一體化公共客運網絡，按照同一地區、同一行業實行同一政策、同一運價標準，取消城鄉差別待遇。

（1）經營主體的整合問題。目前，我國除絕大部分城市公交企業是公司化經營、絕大部分班線客運是由私營車主經營，掛靠在各客運公司，這么多數量的私營客運車輛如何實現公交化改造？筆者認為可以有幾種方案選擇。

方案一：由城市較大公交企業牽頭，吸收原短途進城班線車輛組建公交集團股份公司，逐步讓個體中巴車退出客運市場，同時加快公司的產權制度改革，實行全員聘任制，形成以城市市區為中心，輻射城市規劃區的完全公交運輸網，此方案適用于地級以上中心城市。

方案二：由龍頭運輸生產企業，聯合轄區所有公交企業、原班線運輸企業，整合所有個體經營成立股份制公共客運公司，其線路和車輛實行集約化經營、員工化管理。原經營者的經營權由改造主體全額出資收購或給予一次性經濟補償的，原經營者退出客運市場，符合條件的原從業人員可優先上崗，并按《勞動法》規定，建立新的勞動合同關系。此方案適宜于縣級城市。

經營主體數量控制原則上應由多家競爭經營，經營主體多少應視城市規模和區域社會經濟發展水平而定，適當加以限制，以利于企業做大，利于其提高承擔經營風險和社會公益義務的能力。

（2）統籌協調，通盤調配。對于市、縣（市）城市區域內和鄉（鎮、街道）到所轄村，以及村與村之間直至較大規模自然村（組）的支線公交線網，要堅持三項原則：一是加強線路統籌調配，對城鄉公交接點布局進行整合，對線路走向進行統籌調整，消除“熱線車次過剩、冷線通達不足”的局面，提高公交覆蓋面和通達率，通過部分公交線路延伸解決居民區、教學區和一些偏僻點的通達問題；二是熱線冷線搭配、區域特許經營，綜合社會經濟、人口分布、道路通行等條件合理進行規劃，鼓勵和允許企業在一定區域在較長一段時間內開發、調整線路布局，保證所有的行政村組、社區居民的出行；三是通過財政、稅費政策加大對偏遠線路發展的傾斜力度，增強企業培育和發展市場的積極性，提供線路開行運行質量。

4．出租客運。隨著大眾出行公交化政策導向的確立，出租客運將繼續作為城市居民的一種輔助出行方式存在。

5．旅游客運、租賃客運。作為定向服務，二者應參照城際長途客運進行管理，可以不享受政府補貼和稅費的減免。

“大公共客運”改革建議之三：建立大公共客運體系

1．確立道路客運服務均等化政策導向。“大公共客運”市場能否形成，關鍵還在于從政府到行業有沒有將其納入公共服務的政策導向，只有確立這種導向，才能實現城鄉一元化交通管理。當然這一政策導向的確立，同時也離不開政府財政、稅收等部門的有力支持，離不開政府以基本公共服務為導向的政績考核體系建立。現在，出行問題應作為城鄉人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題之一，也最應該享受到政府基本服務均等化政策。

2．出臺城際運輸公司化改造調整引導政策。目前，跨縣市以上道路客運班線掛靠等非公司化經營模式仍然處于主導地位，要促使這種經營模式全面轉型為城際公共客運，需要有相關政策作為支撐，具體講，主要有三個方面：

（1）加快縣、市際客運經營主體整合，提高公司化經營水平。在運輸市場的發展政策設計要體現出對公司化經營企業有效傾斜，從發展方向引導主動進行公司化改造，對區域內運輸經營組織進行有效整合，減少同一線路多個經營主體、多家分割經營的局面；

（2）出臺發展城際公交的稅費扶持政。按照加強地區間人員往來聯系，建立更加密切的區域經濟網絡的服務要求，對從事城際公共客運的公司化運輸企業按照同一區域、同一線路實施同一管理政策的原則提供統一納稅、收費、財政補貼辦法，實施稅費減免和財政補貼，使出行群眾獲得更多便利；

（3）建立競爭淘汰型市場準入機制。在行政許可中全面引入服務質量招投標和聽證制度，通過市場的開放，提高進入市場的運輸企業便民、利民、為民的社會責任意識。競爭淘汰型至少可以實現城際公交的三個目的：一是使老百姓出行有更多可選擇空間；二是增強企業改進服務的主動性；三是在提高服務水準的前提下，老百姓可以得到競爭帶來的服務和價格實惠。

3．有效解決城鄉公共客運一體化發展扶持政策。公共客運城鄉一體化關鍵是對原有短途客運車輛的改造。考慮到各地城市公交和道路班線客運發展現狀，應堅持因地制宜、先易后難、先主后次的原則，通過股份制等形式加快城鄉公交一體化運輸市場發展相關各方利益整合中得到有效協調。在城鄉公交化市場主體的建設培育中必須盡快建立城鄉一體化的交通管理體制，形成行業管理的“四個一體化”：管理主體一體化，實行由一個職能管理部門統一管理；政策法規一體化，對城鄉道路客運實行統一的發展政策和經濟政策（運價政策、稅收政策、融資信貸政策），采用統一的法律法規體系；服務設施一體化，城鄉道路、客運站點的選址、規模、等級、服務功能等由一個職能管理部門統一規劃、合理布局，使各站點與其他各種運輸服務方式有效銜接，與城鄉規劃相配套；市場建設一體化，對城鄉道路客運實行統一開放的市場準入制度、服務規范等，實現城市干線公交網絡與農村城鎮支線公交網絡的合理銜接，最大限度減少旅客中轉次數，方便出行。（作者單位：襄樊市道路運輸管理處）