化解出租車業(yè)動蕩的集成方案

目前各地在出租車管理模式上各異，整個鏈條中包含的相關(guān)主體有:政府部門、經(jīng)營公司、車主、承包者、司機，他們的運作方式如圖1所示。

可以看出，出租汽車管理模式中有三個層次即公司、車主和承包者都是依靠經(jīng)營權(quán)獲利的階層，可以稱之為“中間層”。中間層是較少從事或者不從事出租服務(wù)的階層，而其經(jīng)濟收益一般都由司機承擔。

因此，改革的關(guān)鍵是縮短中間的牟利環(huán)節(jié)，這樣可以衍生出兩種主要模式:公司化模式(壓縮中間層，使其成為一個環(huán)節(jié))和個體化模式(去掉中間層)。但由于這個長鏈條是在歷史發(fā)展過程中逐步積累形成的，牽扯的利益關(guān)系復(fù)雜，要想在短時間內(nèi)改變難度較大。

問題的表現(xiàn)形式

目前各地雖然在管理模式上各不相同，但經(jīng)營權(quán)的有償使用或者實施投放數(shù)量控制，人為的致使經(jīng)營權(quán)成為有限的稀缺資源，成為個人和企業(yè)獲取高額壟斷利潤的工具，帶來了諸多問題——

第一，出租車經(jīng)營權(quán)有償配置方式畸形發(fā)展，成為出租車行業(yè)穩(wěn)定的主要隱患。經(jīng)營權(quán)管理是出租汽車行業(yè)管理的核心，也是近幾年產(chǎn)生各種矛盾和問題的最重要的根源所在。由于缺乏有效的管理，一些城市出租汽車經(jīng)營權(quán)的私下轉(zhuǎn)讓和二級市場交易現(xiàn)象較為嚴重，交易價格從十幾萬元到百萬元不等，一些人已經(jīng)把出租車經(jīng)營權(quán)作為投資的領(lǐng)域，這就加大了經(jīng)營風險和壓力，增加了行業(yè)的不穩(wěn)定性。如何實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)到期后的順利過渡，已經(jīng)成為目前出租汽車行業(yè)管理中最為要害和關(guān)鍵的問題。另外，還有不少地方仍然存在公司向司機征收高額抵押金的做法。這些都極有可能引發(fā)新的社會問題。

第二，出租汽車市場總體供給不足、高峰期打車難、服務(wù)質(zhì)量差等問題較為突出。從出租汽車數(shù)量來看，總體上存在供給不足的問題。受20世紀90年代出租汽車投入增長過快和經(jīng)營權(quán)有償出讓不規(guī)范等問題的影響，近年來，一些地方新增運力的決策受到81號文件的限制。同時，也有一些地方由于受到來自于在業(yè)公司和司機對新投放運力的反對，大部分城市多年沒有新增運力，致使部分城市出租汽車數(shù)量明顯不足，由此產(chǎn)生消費者打車難、等車時間長、司機挑客、拒載等現(xiàn)象，導致了社會福利的損失。經(jīng)營權(quán)投放不足的另一個后果就是提高了行業(yè)的壟斷利潤和出租汽車經(jīng)營權(quán)的價格，現(xiàn)有出租汽車經(jīng)營權(quán)擁有者強烈反對進一步擴大準入。

第三，“黑車”等非法營運屢禁不止，對行業(yè)正常營運秩序造成沖擊。非法營運問題在出租汽車運力不足的城市相對較為嚴重。近年來，各地針對非法經(jīng)營的摩托車、客貨兩用車、殘疾人專用車、偽造運營證照的小客車、駐點運營的異地出租汽車和其他社會車輛等，開展了專項整治行動，總體形勢不容樂觀。

第四，經(jīng)營管理模式不規(guī)范導致駕駛員的社會福利得不到有效保障。目前城市出租汽車司機的收入水平基本上能夠達到甚至超過當?shù)厣鐣骄杖胨剑鲎馄囁緳C成為一個收入比較有保障的職業(yè)。但在部分城市，由于缺乏必要的政府管制，致使公司對司機承包定額過高，司機壓力較大。高額的經(jīng)營權(quán)倒賣增大了實際經(jīng)營人的經(jīng)營成本，有的將車輛再次承包，但是由于承包、掛靠等未經(jīng)過交通主管部門的審核與備案，企業(yè)對承包、掛靠的個人不能提供有效的服務(wù)，企業(yè)不能對車主駕駛員的轉(zhuǎn)包行為進行限制。由于經(jīng)濟利益的關(guān)系，存在車主不與出租車駕駛員簽訂勞動用工合同，不給駕駛員辦理社會保險、醫(yī)療保險等現(xiàn)象，真正一線運營的駕駛員的利益難以得到保障。

問題的癥結(jié)分析

產(chǎn)生上述問題的根源是市場準入的計劃性和需求的市場化，焦點在于經(jīng)營權(quán)的投放控制和有償使用。因為經(jīng)營權(quán)有價值，所以有人把它作為投資、倒賣的有價商品，有些城市規(guī)定了經(jīng)營權(quán)的使用年限，但到期后很難收回。稀缺的經(jīng)營權(quán)經(jīng)過擊鼓傳花式的倒賣，最后的接盤者勢必死死維護既得利益，如果政府新增經(jīng)營權(quán)投放，威脅到車主的利益，這些演變?yōu)槎习宓能囍饕垂腿松显L，要么跳樓要挾，跟政府血拼。

在構(gòu)建和諧社會的大背景下，城市政府部門受到更高層次政府部門的壓力，在車主上訪后往往采取妥協(xié)和折中的處理方式，避免矛盾激化，因此一些城市十多年來都沒有新投放出租車經(jīng)營權(quán)。此外，由于經(jīng)營權(quán)受到控制，出租車數(shù)量少、價格高、覆蓋率低，導致黑車多、摩的多。政府部門通常采用集中打、抓的措施，浪費了大量的行政資源，實際上難以從根本上解決問題。

經(jīng)營權(quán)的投放控制又衍生出經(jīng)營權(quán)的層層轉(zhuǎn)賣，政府部門對勞動關(guān)系很難監(jiān)管和落實。車主不落實勞資關(guān)系，由于是掛靠等形式，公司監(jiān)管不了，出了問題司機往往找公司，公司也有苦難言。一些城市雖然名義上取消個體經(jīng)營，采取政府無償審批的形式，但實際上都是個體司機在經(jīng)營。有巨大的經(jīng)濟利益驅(qū)動，又缺乏行業(yè)管理部門的有效監(jiān)管，因此經(jīng)營權(quán)的買賣雖然帶來短期的收入，但之后的管理卻永無寧日。

產(chǎn)生問題的另一個原因是出租汽車行業(yè)管理體制不順，缺乏上位法。1998年前，政府“三定方案”中明確建設(shè)部對出租汽車具有管理職能，但實際工作中，出現(xiàn)了建設(shè)部和交通部對出租汽車行業(yè)管理的“職能交叉”現(xiàn)象。1998年，在機構(gòu)改革中，國家確定出租汽車管理職能由城市人民政府承擔，各地根據(jù)自身情況，確定了本地區(qū)出租汽車行業(yè)的主管部門。從省和城市層面來看，一個省內(nèi)不同城市乃至一個市的不同縣區(qū)，也出現(xiàn)一部分縣(區(qū))由建設(shè)部門主管，另一部分由交通或其他部門主管的現(xiàn)象。這導致了多頭管理、政策不統(tǒng)一、政令不通暢、責權(quán)不清楚、監(jiān)管秩序亂等問題。盡管國務(wù)院建立了由建設(shè)部牽頭，9個部門參加的出租汽車行業(yè)管理部級聯(lián)席會議制度，但這種協(xié)調(diào)機制還無法有效解決體制不順的問題。

盡管各省、市在出租汽車立法方面做了大量工作，希望通過立法來規(guī)范出租車的經(jīng)營管理，理順政府部門、公司、司機和消費者的關(guān)系，但由于出租汽車經(jīng)營權(quán)問題利益涉及面廣，歷史遺留問題復(fù)雜，又沒有上位法的依據(jù)，部門規(guī)章不能設(shè)置許可，因此只能避開出租汽車經(jīng)營權(quán)這一根本問題。

如福建省2008年出臺的《福建省出租汽車客運管理辦法》，只是單純從加強出租汽車服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理入手，明確各級政府、交通主管部門管理職責，規(guī)范出租車經(jīng)營行為等問題。所以說，盡快建立全國統(tǒng)一的出租汽車行業(yè)管理法規(guī)，是各省、市一致的呼聲。

問題的解決方案

1.是否對出租車投放數(shù)量進行限制?

對數(shù)量控制有兩種觀點:一是限制，二是放開。堅持公司化經(jīng)營的人認為應(yīng)該對出租車的投放數(shù)量進行限制。主要因為:一是出租車需要占道行駛，而道路是有限的國家資源;二是防止盲目投放運力導致供求關(guān)系失衡;三是由于出租車能耗高，不宜大量發(fā)展。

堅持市場化的人認為，目前出租車市場出現(xiàn)的問題在于經(jīng)營權(quán)的壟斷和控制，因此建議放開經(jīng)營權(quán)市場。上述問題的實質(zhì)是對出租汽車行業(yè)的監(jiān)管方式問題，是一般經(jīng)營還是特許經(jīng)營。目前大多數(shù)城市采取特許經(jīng)營的方式。以政府特許經(jīng)營方式進行監(jiān)管，意味著政府不僅要對出租汽車的運價、出租汽車的數(shù)量進行調(diào)控，而且要對經(jīng)營者的經(jīng)營行為進行必要的和特別的監(jiān)督。

政府究竟應(yīng)當對出租汽車實行什么樣的監(jiān)管方式，從各國的經(jīng)驗、做法以及各種理論觀點來看，迄今為止還沒有一種統(tǒng)一的范式和解釋。筆者的觀點是，在現(xiàn)階段國情之下，大部分城市應(yīng)采取數(shù)量控制的方法。理由有二:第一，是優(yōu)化城市道路資源配置，鼓勵公交先行的需要。第二，是維護群體利益、維護行業(yè)和社會穩(wěn)定的需要。可以鼓勵部分中小城市探索市場化機制，不斷積累改革經(jīng)驗。在具體操作上可以根據(jù)對出租車市場需求與運力供求進行監(jiān)測，綜合考慮有效里程利用率、企業(yè)與司機合理收益、高峰滿載率、日載客次數(shù)、萬人擁有率等因素，綜合確定投放數(shù)量。

一旦政府對出租汽車的運價和數(shù)量進行調(diào)控，就會導致:已有的出租汽車作為一個整體，處于壟斷經(jīng)營者的地位，只要政府不準許投放新的運力，在營車輛就不會受到新進入者的威脅。在這種情況下，政府除了對經(jīng)營者的服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管外，還必須進行兩項監(jiān)管。一是行業(yè)整體盈利水平。如果由于數(shù)量和運價控制而導致公司盈利水平大大超過合理的或社會平均盈利水平，那么政府就應(yīng)當征收特別稅收、擴大準入數(shù)量等，降低行業(yè)壟斷利潤;二是要對經(jīng)營權(quán)持有人和司機的收益分配關(guān)系進行調(diào)控。因為由于政府的數(shù)量控制，經(jīng)營權(quán)持有人在與司機的談判中處于絕對優(yōu)勢地位，如果政府不加規(guī)范，則很難保障司機的利益，從而很難保障出租汽車的服務(wù)質(zhì)量。

需要強調(diào)的是，如果不引入市場機制，以后的路會越走越窄。目前有的城市中出租車公司有近百家，都執(zhí)行統(tǒng)一的運價，市民體會不到公司間的差異，公司間也沒有有效的競爭，優(yōu)不勝、劣不汰。從長期看，可以慢慢放開運價，鼓勵公司定價，像新西蘭和泰國曼谷那樣，在規(guī)范的基礎(chǔ)上鼓勵公司間的競爭。

2.出租汽車經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式是有償還是無償?

從長期看，筆者強烈反對出租車經(jīng)營權(quán)有償使用。原因有四:一是《物權(quán)法》頒布實施后，政府如果通過拍賣或者有償使用等形式把出租車經(jīng)營權(quán)分配給經(jīng)營者，出租車經(jīng)營權(quán)就具備了物權(quán)屬性，應(yīng)該允許在市場上流通炒作，從而削弱了政府監(jiān)管和調(diào)控市場的法理基礎(chǔ);二是有償使用會給經(jīng)營造成較大壓力，影響服務(wù)質(zhì)量;三是控制總量下的有償使用將導致投資者在市場上的炒作，容易引發(fā)市場的波動和社會的不穩(wěn)定;四是有償使用所得如果不能用在出租車行業(yè)，納入公共財政，就變成從出租車行業(yè)“抽血”，不利于該行業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

但從各地的實際情況來看，如果馬上一刀切，可能會激化矛盾。從實踐來看，一些城市按照81號文件精神停止經(jīng)營權(quán)的有償使用后，也引發(fā)了其他的問題。因此，筆者建議，由于各地差異性太大、歷史遺留問題太多，而經(jīng)營權(quán)問題又是出租車管理中最核心和最關(guān)鍵的問題，因此不能下猛藥，操之過急可能會適得其反。要先穩(wěn)定，逐步理順關(guān)系。

改革的路線圖是:第一步，明確目標。政府部門發(fā)出清晰的導向信號，明確改革的方向就是經(jīng)營權(quán)的無償使用，降低投資者的心理預(yù)期;第二步，逐步稀釋經(jīng)營權(quán)。一些地方的出租車經(jīng)營權(quán)價格已經(jīng)炒到了幾十萬甚至上百萬，因此從高位上回落要有一個過程。可以鼓勵各城市根據(jù)本地的實際情況，采取切實可行的措施，逐步投放新的經(jīng)營權(quán)，稀釋高度壟斷的出租車市場。廈門、合肥等地的實踐證明，如果操作得當，新增運力是可能的。第三步，當經(jīng)營權(quán)不再炙手可熱、不能成為投資經(jīng)營的手段時，全國統(tǒng)一取消經(jīng)營權(quán)的有償使用。取消經(jīng)營權(quán)的有償使用后，可以對出租汽車經(jīng)營者進行以服務(wù)質(zhì)量為核心的綜合考核，進行服務(wù)招投標。

3.經(jīng)營模式是鼓勵個體還是引導向公司化方向發(fā)展?

從理論上來看，出租汽車獨立性、流動性大，不具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，適合單兵作戰(zhàn)，本身是一個適合于個體經(jīng)營的行業(yè)，政府可以直接將出租汽車經(jīng)營權(quán)授予個體司機，實行“政府-司機”管理模式，減少中間環(huán)節(jié)，提高司機收入水平。但這有個前提，就是必須具有健全的市場環(huán)境、制度環(huán)境。

例如，個體化經(jīng)營的關(guān)鍵是要能保證服務(wù)質(zhì)量，必須具備:(1)對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管制度。對違法行為進行有效的處罰，吊銷經(jīng)營權(quán)等。(2)交通安全。要有必要的安全運營考核制度。(3)責任落實制度。如果出現(xiàn)重大交通事故，司機逃逸，要有必要的懲罰制度。(4)必要的保險制度。(5)必要的稅收制度。

在目前市場制度環(huán)境尚不健全的情況下，如果都實行個體經(jīng)營，這就意味著政府監(jiān)管部門要直接面對成千上萬的個體出租汽車司機，這顯然將極大地增加政府部門的監(jiān)管難度和監(jiān)管成本，進行有效的監(jiān)管顯然是不現(xiàn)實的。

而且，從一些城市的管理經(jīng)驗來看，通過一線工作人員和政府多年來的共同努力，出租車行業(yè)規(guī)模不斷優(yōu)化、企業(yè)整合取得較好的成效，具體表現(xiàn)為:企業(yè)數(shù)量明顯減少，出租服務(wù)質(zhì)量不斷提高，司機隊伍較為穩(wěn)定。如果放開可能更亂。

退是為了更好的進。鑒于目前國家市場化制度改革的進程和特點，在大城市實行公司化經(jīng)營，用中間層作為政府和市場間的過渡不失為一種“次優(yōu)選擇”。但是，公司化經(jīng)營應(yīng)該是規(guī)范的公司化經(jīng)營，在繼續(xù)堅持經(jīng)營權(quán)歸公司所有的前提下，按照政府特許經(jīng)營方式加強對公司的監(jiān)管，特別要調(diào)整公司和司機之間的利益分配關(guān)系、加強對公司和司機服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。一方面要求對新投放運力，原則上不再向個體經(jīng)營者出讓。另一方面，對于歷史發(fā)展過程中由于各種原因已經(jīng)劃轉(zhuǎn)給個人的，鼓勵通過適當?shù)男问健⒃诟鞣阶栽傅幕A(chǔ)上轉(zhuǎn)為公司化經(jīng)營。

4.如何保障出租車司機的合法權(quán)益?

理順司企關(guān)系，需要兼顧兩方面的利益:一是要依法保護司機的權(quán)益，二是要有利于公司對司機的管理。從出租汽車行業(yè)的特點來看，在公司缺乏技術(shù)手段對司機營運情況進行有效監(jiān)督的情況下，實行承包經(jīng)營是一種有效的管理方式，但隨著包括計價器和GPS等信息化技術(shù)裝備的使用，公司監(jiān)督司機營運和收入情況已經(jīng)變得較為容易。因此，從長遠來看，實行“員工制”，建立司機和企業(yè)之間規(guī)范的勞動關(guān)系，實現(xiàn)收益共享、風險共擔的工作機制是可行的。

目前的出租車企業(yè)經(jīng)營模式中，公司和車主不能保證與駕駛員簽訂勞動用工合同，給駕駛員辦理社會保險、醫(yī)療保險等，駕駛員的風險得不到有效的保障。同時由于城市規(guī)劃不盡合理，設(shè)施不夠完善，造成出租車司機“停車難、吃飯難、如廁難”問題，駕駛員經(jīng)常因為車輛違規(guī)停靠而被有關(guān)部門處罰。

建議在公司化經(jīng)營模式下，要按照《合同法》和《勞動法》的規(guī)定，制定統(tǒng)一規(guī)范的出租車駕駛員勞動用工合同和經(jīng)濟合同示范文本，明確企業(yè)對出租車承包經(jīng)營合理的收費項目和標準，建立企業(yè)與駕駛員利益共享、風險共擔的機制，對較大、重大交通事故的賠償責任要做出明確的規(guī)定。對于情況特殊的，可以實行勞動關(guān)系和承包關(guān)系并行制度。

5.如何打擊“黑車”和非法營運問題?

偽造運營證照的“套牌車”、“巡游”的私人轎車等，直接與合法的出租汽車形成競爭，極大地破壞運營秩序，產(chǎn)生嚴重的不公平競爭，也嚴重危害乘客安全和其它權(quán)益。打鐵先要自身硬，管理機構(gòu)首先要加強對自身的監(jiān)管，公開、公正執(zhí)法，保持自身隊伍的廉潔。在此基礎(chǔ)上，要嚴格執(zhí)法，對蓄意滋事的個人，看準的要猛打，加大對惡意煽動者的打擊力度，樹立政府的威信。

對在居民小區(qū)提供預(yù)約服務(wù)、公交尚未開通的邊緣區(qū)域提供候車點服務(wù)等類型的“黑車”進行引導，鼓勵向合法化運營轉(zhuǎn)變，學會用經(jīng)濟手段治理黑車。黑車的存在是因為便利和便宜，如果出租車管理到位，價格降低，服務(wù)便捷，黑車自然就沒有市場了，也會自然消失。可以通過確定服務(wù)類型和指定運營范圍，使電話預(yù)約和專用候車點出租汽車服務(wù)與“巡游”出租汽車實行差別化運營，形成巡游出租汽車、電話預(yù)約出租汽車和專用候車點出租汽車結(jié)構(gòu)合理、分工互補的出租汽車體系。