客運出租汽車業“熱點”剖析

由于歷史和行業特性等諸多原因，出租汽車行業的服務質量與和諧穩定，成為當前政府和社會高度關注的“熱點”。出租汽車行業運力總量控制、運價的政府管制，決定了行業的政府管制屬性，它既具有關乎社會公共服務和城市形象的特性，又具有特定空間的非競爭性，加上市場外部性和信息不對稱，導致“市場之手”難以在出租汽車這個特殊行業中發揮自我調節的作用。

同時，運力數量和運輸價格的管制，必然會產生“經營權”資源的稀缺。由此，因車輛經營權問題所引發的經營權配置方向與方式問題、經營狀況變化引起的經營風險、經營權持有人與駕駛員利益分配、經營期限確定、經營權費和承包收費高低等問題，無一不成為行業上訪、罷運動蕩的重要因素。

筆者基于當前車輛經營權數量與運價管制的大政策不變前提，以行業的和諧穩定和服務質量為落腳點，對幾大熱點問題，談談自己的認識和實踐。

經營權配置方向問題

出租車行業發展和管理中出現的所有問題，幾乎都與經營權有著密切聯系。筆者認為，出租汽車經營權配置給誰，關鍵要看誰能更好地滿足乘客對安全和服務質量的需求，更有效地利用社會公共資源，提高運輸效率，降低運行消耗。

經營權配置給個人，實行“政府—駕駛員”管理模式，減少了中間環節，表面上看，在一定程度上減輕了駕駛員負擔。但事實上，由于出租汽車投資少、交易靈活、準入門檻低，當取得經營權的駕駛員(車主)自己不開車時，若沒有政策約束，同樣會轉手承包或高價轉讓成為食利者，必然會將增加的成本轉嫁給下一個真正開車的駕駛員。而政府面對成千上萬輛的個體出租車，在高度流動分散的經營特性下，將極大增加監管難度和監管成本，帶來行業運營秩序和服務質量的問題，進而影響廣大乘客的利益。

經營權配置給企業，實行“政府—企業—駕駛員”管理模式，企業作為法人經營主體，明確負有所轄車輛和人員社會穩定、安全生產、服務質量保障等社會責任。相對行政管理部門而言，企業對其車輛和從業人員也有更多靈活、有效的管理手段和管理方法，符合管理學上管理層次和管理幅度設置的要求，政府也可以通過對企業實施有效的管理提高管理效率，并且降低管理成本。

另外，企業可以發揮規模經營、科學管理的優勢，如采取公車公營、品牌化經營等策略，實現降低車輛運營消耗、提高車輛運用效率、減少安全事故、拓展服務方式增加營業收入等，能夠比個體經營產生更多的額外經濟收益。筆者認為，有約束并且運作規范的企業化管理模式，是目前政府對運力和運價管制條件下相對穩妥而且有效的經營權配置方向。

筆者所在城市出租汽車行業推行企業化經營模式已經十年，在保證服務質量提升和駕駛員權益保護的兩個前提下，不斷調整完善相關行業政策，通過限制企業利用經營權收取高額承包費，建立服務質量與經營權配置及經營權費掛鉤機制，鼓勵引導企業實行公車公營駕駛員員工化管理等行政與經濟手段，調整企業與駕駛員的利益分配關系，促進企業主動提升服務質量，改善企業經營管理，初步實現了企業經營漸趨規范、駕駛員權益得到保護、車輛降耗增收、服務質量逐年提高、政府對行業監管效率提高的目標。實踐證明，實行企業化經營模式，只要約束規范企業經營行為，發揮企業規模經營優勢，是能夠實現經營權資源配置基本要求的。

經營權配置方式問題

目前，經營權配置方式的政策走向是實行服務質量招投標，其是通過許可與否與收取相應的經營權費或者賦予延長經營時間獎勵等方式來加以實現。許可與否對于現有存在的車輛經營期滿后進行“一錘子買賣”，屬于嚴厲手段，應慎之又慎，至多只能適用于新增運力上。按不同的服務質量收取相應的經營權費或者賦予經營時間獎勵則顯得相對緩和和具有操作性。但落實以服務質量作為經營權配置(含新增運力和到期重新許可)方式的目標，目前最為重要的是要建立一個科學、公正、公平的服務質量評估體系。

在各地出租汽車運力實行總量控制、運價政府定價的前提下，出租汽車經營權作為相對稀缺的社會公共資源，會產生相對穩定甚至較高的“壟斷”收益，不論政府收取經營權費與否，市場上都存在一個經營權“二級市場”高額價格。考慮到歷史上經營權取得方式不同以及其成本很有可能向社會公眾轉嫁等因素，出租車經營權目前不能也無法實現無償使用。反之，實行經營權有償使用，政府可以掌握一定的公共財政收入，也有了調控出租汽車行業服務質量與盈利水平的手段。

筆者所在城市出租車經營權的配置方式，也經歷了自由競拍、限價招(認)標、限價搖號加服務質量高低調節差額指標、按上一輪服務質量信譽記錄確定許可與否及經營權費幾個過程。從2009年開始，平穩實施了所有經營期滿的出租汽車，在重新許可時，全部按其前一輪的服務質量信譽考核結果確定經營權費。另外，還從2000年開始，通過星級企業評比、創優活動等方式，對優秀企業配發一定的新增運力經營權指標，實現了經營權資源向優秀企業的轉移，對于服務質量的提升和行業的規范穩定，取得了一定的積極成效。

經營權出讓期限問題

對于出租汽車經營權的社會公共資源屬性，行業內外并無爭議，經營權的出讓，就引出了出讓期限問題。目前，只有少數城市出租車經營權期限實行永久或沒有明確經營期限，但其他城市的經營權期限差異很大。

筆者認為，經營權期限的確定，應遵循有利于政府對出租車行業的監管和調節，有利于建立完善市場準入退出機制，有利于遏止高價轉讓，有利于服務質量提升，有利于經營權資源最大效率利用的原則。

永久性經營權，經營者永久占有社會公共資源，會產生對公眾利益的侵害;也不利于市場退出機制的形成，制約了服務質量的提高;永久擁有或可以繼承經營與《行政許可法》相悖。而時間很長的經營權時限，會產生高價炒賣的隱患，車輛使用年限難以掌控，車輛技術狀況與車容車貌難以保證，服務質量差的車輛很難退出市場，為今后行業政策、運力數量與結構調整帶來困難。

筆者所在城市在上世紀末對新投放經營權實行有償使用，經營期限為8年，同時對原來沒有明確經營期限的行政審批車輛，在車輛報廢重新許可過程中，也統一核定了8年期限。但在實踐過程中，由于出租汽車高強度運行，年行駛里程超過15萬公里，8年經營期限與車輛使用壽命明顯不對稱，因此只得被動地推出了經營期內鼓勵車輛適時更新的補救政策。自2008年起，綜合考慮上述因素，通過重新許可方式，將經營期限統一調整到4年，解決了車輛的經濟壽命和服務質量與經營權費掛鉤的實施問題，同時也通過時限的縮短換取了今后政策調整的空間。

運價與補貼問題

據調查，除城市交通體系非常完善的特大型城市外，一般中小城市，出租汽車行業承擔的運量占了公交總運量的近25%，在一些小城市甚至達到50%，出租汽車擔當了城市公交的重要組成或補充角色。出租汽車運價在政府價格管理體系中屬于嚴格管理項目即政府定價，其主要原因無非一是擔當了維護城市公共交通和城市形象的角色;二是因為信息不對稱，乘客無法得知不同車輛的價格與服務，不能主動選擇;三是如果實行價格談判，容易發生欺詐行為反而使乘客處于不利地位。

出租汽車運價制定的考慮因素有:車輛折舊、保養維護費用、燃潤料支出、保險費支出、經營權費攤銷、企業管理費用、服務設施支出(座套、服裝配置與清洗)、駕駛員工資、稅收，加上企業的適當利潤，同時考慮車輛的里程利用率和運行效率，其中成本構成的最大部分是燃油支出。近年來，受燃油價格劇烈波動的影響，導致經營者和駕駛員收入水平經常變動，由此帶來行業穩定等種種問題。盡管國家有關部門出臺油價與運價聯動政策以及油補措施，但從實踐來看，在時間性、補貼到位程度及駕駛員承受程度尚難以徹底解決這一問題。

出租汽車在擔當城市公共交通的組成或補充的前提下，其運價既要考慮經營者以及駕駛員相對穩定與合理的收入水平，又要考慮市民的接受程度，還要綜合考慮其它公共交通工具的綜合協調和發展引導。

筆者認為，出租汽車的運價，在經過充分的測算論證和經過價格程序確定后，應保持相對穩定，這既是對經營者的保護，也是對社會與乘客的負責。對于頻繁的油價波動，可以參考國外做法，在測定行業既定運價燃油消耗標準的基礎上，對因油價上漲帶來的成本增加，采取在政策上規定由各地政府按測定的實際用油量定額予以補助，而不必經常性調整運價或加收燃油附加費，以保持運價和行業盈利水平的相對穩定。

經營模式、企業、駕駛員關系問題

當前，全國多數城市出租車企業均采取了企業自行支付經營權費和購車后，將車輛承包給駕駛員或其它個人，并以經濟合同形式明確雙方經濟責任的承包經營模式。此舉雖然一定程度上明晰了產權關系，調動了自己開車承包人的積極性，但同時也存在企業轉嫁經營風險，駕駛員權益保護難，承包人抗風險能力低，企業對車輛管理乏力的情況，由此產生了一系列社會與穩定問題。

客運出租汽車的車容衛生、運行消耗、安全生產、規范經營與服務質量的高低，跟車輛承包人及駕駛員的職業素養和經營行為有直接的關聯。單車承包經營模式中，企業在車輛發包過程中，可能更多關注的是承包費的收益，對服務質量問題一般是缺乏主動性的或者乏力的。而車輛承包者，往往會一味追求經濟效益，忽視服務質量的提高;另一方面，由于出租車經營受經濟與社會環境影響很大，尤其是車輛運營過程中燃油、維修成本占了很大比重，極易受到經營者自身素質水平及市場環境變化影響，當上述因素發生突變時，就會產生經營風險，并且作為一個個體是難以抵御和化解的。

臺州自2004年開始嘗試出租汽車公車公營，對駕駛員實行員工化管理的經營模式，對于解決單車個人承包經營所帶來的一些弊端，取得了較好的效果。

公車公營、員工化管理的主要做法是:車輛經營權、產權清晰，企業有完全的支配處置權;駕駛員實行聘用制，實行員工化管理，實行每天到公司交接班;營收上交企業，車輛油料、維修、服務設施等經營成本，全部由企業承擔;車輛保險和行車事故由公司承擔;駕駛員實行薪酬制，并與營收、安全、服務質量掛鉤，但與油料、維修等經常變動而個人難以掌控的成本不發生聯系。

公車公營、員工化經營模式五年來的實踐，其優勢與生命力逐漸顯現。

由于承擔了經營中多變的成本支出風險，企業必然要主動加強安全和營運等方面的管理，完善各項管理措施，促進了企業素質的不斷提升。由于企業掌握了車輛的經營主動權，能夠通過科學管理，推廣應用新技術，發揮規模經營優勢，有效降低燃油消耗、維修支出，經濟效益較單車承包得以明顯提高。服務質量提升明顯，“品牌”效應逐漸顯現。勞資關系進一步改善，保證了行業的和諧與穩定。(作者單位:浙江省臺州市出租汽車管理處)