自然資源法基本概念剖析

吳 真

摘 要:自然資源法對“自然資源”的認定不應固守“純粹天然”的標準,否則必然導致法律忽略對一些重要資源的保護。“功利主義”和“超越主義”是兩種適用于不同情形的自然資源保護觀念,但其最終目的都是達到人類與自然的和諧共存。自然資源權利并非自然資源使用權,而是公民要求自然資源得到高質量保存并從中受益的權利。

關鍵詞:自然資源法;自然資源;自然資源保護;自然資源權利

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0091—04

自然資源法作為環境法的一個子部門法在我國已有幾十年的發展歷史了,然而其基本概念至今尚有諸多值得探討、質疑之處。作為自然資源法學的前提性研究,首先應當明確自然資源、自然資源保護和自然資源權利這三個基本概念的內涵。

一、自然資源法律關系的客體:自然資源

(一)對自然資源“可利用性”的追問

作為民事法律關系客體的物“必須具有一定的價值或使用價值,能滿足權利主體的利益需要。這種需要,既可以是人們生活上的需要,也可以是人們生產上的需要”①。譬如,一片森林被砍伐后制作成家具是為人們所利用,這片森林凈化空氣、孕育多種生物、提供適宜的生活環境也是為人們所利用。這兩種相互沖突的利用方式是否共存于“自然資源”概念之中呢?美國Paige v.Fairfield一案②即顯示了人們在自然資源“可利用性”認識上的分歧。1991年被告Fairfield大學向另一被告Fairfield市政規劃與區域委員會遞交了填充其校園內一塊林地的申請并獲得批準,原告——與涉案林地毗鄰土地的所有權人認為此項開發工程勢必引起污染并危及空氣、水、野生動物及其他自然資源。地區法院和上訴法院拒絕承認涉案林地為“自然資源”,理由是其上沒有任何瀕危或珍稀樹種和野生動物,換句話說,該林地沒有環境資源意義上的用途,作為Fairfield大學的財產,Fairfield大學對其享有完全的處分權。美國最高法院的意見則相反,其認為自然資源的認定旨在引導人們的行為與自然要素體系和諧一致,而像林地這樣的自然資源的毀壞將持續性地“損害環境的質量進而對生態、審美、歷史和娛樂價值以及公民的福利產生永久性的負面影響”。可見,僅僅強調“可利用性”是無法準確區分自然資源與作為民事法律關系的客體的“物”的。

(二)兩個前提下的“可利用性”

其實,在對作為自然資源法律關系客體的自然資源進行分析時,除了肯定它的“可利用性”外,還必須明確兩個前提:一是自然資源兼具經濟性和公共性;二是自然資源具有一定的稀缺性。作為環境資源法律關系客體的物(環境、資源及其各要素)與民法上的物的屬性并不相同。作為環境資源法律關系客體的物具有雙重屬性:經濟性和公共性。③一方面,自然資源可以作為人類的勞動工具和勞動對象,收稿日期:2009—09—17

作者簡介:吳真,吉林大學法學院副教授,碩士生導師,法學博士。能為人類創造財富,自然資源的許多組成部分還可以進入市場交易,權利人由此得以獲取并獨占巨額經濟利益。另一方面,自然資源在時間和空間上對人類的生存和發展具有重要的意義。環境資源的自然要素“與人類通過能量流動、物質循環和信息傳遞構成共生共榮的生態系統”④。經濟性是可以用經濟指標衡量的,而自然資源的公共性承載了生態、審美甚至情感價值,這些價值是不可以用金錢計算的。經濟性以獲取權利及由權利的行使而獲取經濟利益為終極目標,公共性則著眼于維護自然資源本身高質量的存在。自然資源的這兩種屬性密切相關,難以分割。保存良好的自然資源能給人類帶來持久而充足的經濟利益,人類持續不斷的經濟投入也是自然資源得以恢復的重要條件;相反,資源的高額市場利潤刺激著人們漠視其生態屬性而對其進行毀滅性的開采和利用,而日益貧瘠的資源儲備和遭到破壞的環境又反過來抑制經濟的進一步發展。稀缺性是自然資源受到特殊關注和保護的重要依據之一,目前已成為對自然資源范圍進行界定的重要標準。如美國最高法院把電磁波作為一種“稀有資源”,將其納入自然資源范疇。⑤需要指出的是,可再生與不可再生、是否以消耗的方式使用等都并非稀缺性的判斷標準。只要公眾對某種自然資源的正當需求在無制度壁壘的限制下仍無法得到滿足,該種自然資源即為稀缺。經濟性與公共性并存并兼具稀缺性是對自然資源性質較為本質的界定。由此,自然資源并不局限于天然的物質和能量。人類若干年的勞動已經使人類與自然的融合達到相當高的程度。“目前純粹的天然環境已經很少,環境或廣義的自然環境應該包括天然環境和人為環境兩個方面。”⑥同樣,自然資源法對“自然資源”的認定也不應固守“純粹天然”,否則必然導致法律忽略對一些重要資源如人類自身培育的物種、對人類具有文化與歷史審美意義的人文資源等的保護。

(三)自然資源與民法上的物的范圍比較

自然資源與民法上的物的范圍相互交叉。民法上的物存在于人身之外,能滿足人們的社會需要,能為人所實際控制或支配,且以有體物為限。⑦土地、森林等無疑滿足上述條件,而對空氣、陽光等無形物用以上標準去衡量就顯得牽強,它們只能直接滿足人們的生理需要,卻不能給人帶來可以以金錢計算的經濟上之利益,它們不能為人所實際控制或支配,無法使民事主體以其為物質客體成立法律關系、設定彼此的權利義務,如以陽光為標的設定一個買賣法律關系就無實際意義⑧,因而這些無形物不可能成為民法上的物。更有些為人類所知卻無法直接滿足人們生理或經濟需求的自然資源依以上標準也被排除在民法上物的范圍之外,如任何人都可能永遠不會利用的、與其他水體不相連接的地下蓄水層以及目前幾乎可以斷定的對人類或生態系統永遠不可能有任何實用價值的某一瀕危物種不能成為民法上的物,但它們仍被作為自然資源受到保護。⑨

二、關于自然資源保護的不同認識

(一)“公有地的悲劇”抑或“分割的悲劇”

在論及自然資源的公共性特征時,人們無不提及哈丁的《公有地的悲劇》(Tragedy of the commons),即所有牧人都竭力在一片對任何人都開放的牧場上增加自己的牲畜,但放牧的空間是有限的,因此悲劇注定會發生,牧人們將面臨的后果是公共地的毀滅以及他們自身的毀滅。哈丁實際上闡述的是自然資源的“外部效應”,也就是,某個人的一項經濟活動會給社會其他成員帶來危害,但他自己卻并不為此支付足夠的成本,當這種危害積蓄到一定程度,就會給社會造成災難。以科斯為代表的學者主張通過明晰自然資源權利的途徑解決外部效應所引起的問題,實現資源的最優配置。在純粹的私法領域,權利明晰可能產生巨大的效益,但在自然資源領域,這一方式可能會導致“分割的悲劇(Tragedy of Fragmentation)”⑩。我們分割的僅僅是權利而不是自然資源本身。資源因權利的分割而居于不同主體的管理和利用之下,而自然諸要素依然是一個相互關聯和依存的整體。人們分割自然資源權利的驅動力是經濟利益,然而包括絕大多數生物物種在內的自然資源缺乏足夠的市場價值,這些不能給權利人帶來充足利潤的自然資源無法脫離整個自然界而獨立存在,因而權利分割的直接后果就是很多生物物種由于棲息地的急劇減少而逐漸走向滅絕。為了保存一個生物物種,首先應制定一項保護其棲息地的計劃,只有單位面積土地內存在充足的棲息地,這一土地的管理者才能有效實施棲息地保護計劃。但是,某一物種的重要棲息地往往分散于許多主體所擁有的土地之上,由于物種遷移的原因或單位面積上物種總量的要求,沒有任何一個權利主體能夠獨立完成一項長期的保護計劃。如洪水侵襲時,如果水流處于整體管理之下,則受害方亦為排水泄洪方,成本與收益均衡。相反,如果作為整體的水流被人為分割于不同主體的管轄之下,則權利義務的失衡將導致災害的蔓延:上游一方缺乏排水的動機,下游一方雖急于泄洪,卻無法采取有效措施。一項制度的優劣應根據其能否實現自身目標來判斷。如果把自然資源僅僅看做靜止而孤立的物,則通過明確權利歸屬無疑能實現利益的最大化。然而在環境法的視野下,自然資源是普遍聯系的整體,權利分割行使的更直接后果是自然資源的人為破壞以及保護規劃實施的不力。

(二)“功利主義(Utilitarianism)”抑或“超越主義(Transcendentalism)”(11)

經歷了19世紀自然資源領域的政府不干涉主義和公共土地私有化的高潮,美國逐漸認識到將自然資源所有權保留在政府手中更有利于公共利益的實現。在這一背景下,美國于19世紀末20世紀初產生了“功利主義”與“超越主義”的自然資源保護觀念,此兩種保護觀念的分歧主要集中于如何行使國家對自然資源的所有權。“功利主義”主張在自然資源國家所有權的基礎上,政府通過對自然資源實行科學管理,在充分節約自然資源的前提下以有效而可持續的方式提高公共福利。“功利主義”自然資源保護政策的先驅Gifford Pinchot創造性地以“conservation”一詞表述這一新的自然資源保護觀念。“超越主義”脫胎于19世紀早期自然主義代表人物亨利?大衛?梭羅的學說。與“conservation”一詞相對應,“超越主義”以“preservation”概括其自然資源保護思想,即人類應將自然資源原樣保存下去而不得對其開發利用,因為原生態的自然所提供的至關重要的精神愉悅與再生價值是文明社會所不具備的,這一思想因而又被稱為“自然保存主義”并體現于美國的環境政策中,1872年美國黃石國家公園的建立即源于此。在19世紀公共資源大量私有化時期,黃石公園的建立旨在防止當地珍貴而極易遭到破壞的自然資源落入私人手中。這是美國首次通過立法將面積達二百萬英畝的未開發土地排除在開發利用的范圍之外,并向社會開放用于公眾的娛樂休憩。隨后,基于“自然保存主義”成立的著名環境保護組織塞拉俱樂部(Sierra Club)即致力于把自然保存作為聯邦公共土地政策的主要組成部分。

“功利主義”與“超越主義”的沖突很快體現于政府環境決策之中并互有勝負,其中一次激烈的對峙是關于能否在作為美國風景名勝之一的Yosemite國家公園內的Tuolumne河上修建水壩。此役以“功利主義”獲勝告終,水壩建成后為舊金山市提供大量用水,但以風光秀麗著稱的Hetch Hetchy山谷卻永久地被淹沒在幾百英尺水下。對這一決策的爭議一直持續至今。盡管在Tuolumne河水壩問題上“自然保存主義”暫居下風,但20世紀美國國會又建立了更多的國家公園來保護自然風光不被私人所有或以營利為目的開發。1903年美國通過立法建立了第一個野生動物保護區,1906年為了保護即將滅失的考古遺跡,國會通過了《文物法》并授權總統在公共土地上建立國家紀念館以保護稀有的科學與歷史珍品。1916年美國國會通過了《國家公園組織法》,用以規范產生不久的國家公園管理體制,并明確規定國家相關機構自然資源保存的職能。這些都是“自然保存主義”在國家立法和行政中影響深遠的體現。盡管在政府決策中“功利主義”與“超越主義”處于尖銳的對立之中,但仔細推敲起來,二者并不具有根本性的矛盾。無論是以積極的方式利用自然資源提高公民的福利,還是以消極的方式保存自然資源原貌以供人們欣賞娛樂,歸根結底都是如何正確地將自然資源為人類所用,脫離人類本身談自然資源的保護是毫無意義的。因此,這兩種自然資源保護觀念適用于不同的情形,其最終目的是達到人類與自然的和諧共存。

三、自然資源法律關系的基石:自然資源權利

(一)自然資源權利并非自然資源使用權

作為環境法的子部門法,自然資源法的基本權利形態——自然資源權利無疑是環境權的組成部分。目前學者們更多地從公民對自然資源利用的角度認識自然資源權利,如有學者稱之為“基于生存需要的環境資源開發利用權”(12),還有學者從更為廣泛的意義上將其歸納為“環境使用權”(13)。把公民利用自然資源的權利作為自然資源權利的內容無論在理論還是實踐方面都有不妥之處。人們基于生存需要而開發利用自然資源的權利應歸入財產權。環境權理論從其提出的背景和宗旨來看,是針對自然資源的不合理利用,是為防止環境污染而產生的,如果從中推導出環境使用權,就與環境權理論的出發點南轅北轍了。使用權本身就是財產權的一項重要權能,在環境法出現之前,對自然環境的使用已經存在于西方個人財產權的法律傳統之中了。當今各國附加各種條件的環境使用權只是受到限制的財產使用權而已,其盡管會促進環境質量的維持和提高,但在性質上與在良好、適宜環境中生存和發展的環境權大相徑庭。(14)徐祥民先生也明確指出:人類所遇到的環境危機說到底主要是由對環境的“生產使用”造成的。環境使用權如果進入法律制度,其結果之一是明確了包括排污在內的環境生產使用行為的合法性,賦予此類行為以權利,這將會使妨礙人們實現環境目標的對手更加強大。(15)

(二)自然資源權利是公民要求自然資源得到高質量保存并從中受益的權利

權利的內容與權利實現的目的密不可分,對公民自然資源權利的內容進行界定之前不妨將民事權利與環境權利的目的作一比較。物權的本質在于“法律將特定物歸屬于某權利主體,由其直接支配,享受其利益,并排除他人對此支配領域之侵害或干預”,簡言之,“物權為直接支配特定物而享有其利益的絕對性權利”。可見,《物權法》保護物的根本目的在于保護權利主體對物直接支配并享受其利益、不受他人侵害的權利。對于自然資源,無論人們是治理污染、防止自然資源不被公共或私人行為所破壞,還是對資源受到的損害進行補償,這些行為都聚焦于防止資源的質量被毀損,而不是保護自然資源所有權。查士丁尼大帝把“空氣”作為他所羅列的資源的第一項,對“空氣”來說,所有權問題無關痛癢,但質量問題至關重要,任何情況下問題都在于確定資源的質量應該在何種程度上被保護和管理以防止短期過度開發利用。(16)可見,自然資源的高質量保存以及公眾從高質量的自然資源中獲得應有的利益才是自然資源權利的最終關懷,因而自然資源權利并非財產權性質的自然資源使用權,而是公民要求自然資源得到高質量保存并從中受益的權利。

對自然資源權利性質的這一認識需從兩個方面進一步作出解釋:第一,自然資源的高質量保存。公民依據其自然資源權利對自然資源質量的要求具有絕對性,不以資源受到的損害足以危及人類或自然界為前提,人們甚至無法、也無須計算滿足此種要求需付出的經濟代價。如經過長期的資源開采,美國阿帕拉契亞山脈的土地被毀壞殆盡,盡管每畝用于恢復的投資是土地被破壞前或恢復后價格的10倍,美國政府仍然要求礦主們把阿帕拉契亞山脈的生態狀況還原成開采前的水平。(17)公民的自然資源權利包含要求自然資源得到高質量保存的內容并不意味著自然資源權利設定必然以“超越主義”的自然資源保護觀念為前提。可持續發展以達到人類與自然的和諧共存是公民實現自然資源權利的標志,因此公民要求自然資源得到高質量的保存并非完全禁止對自然資源的利用,而是要求在合理利用的同時,將對資源破壞性的影響最小化直至全部消除。第二,從被高質量保存的自然資源中受益。自然資源權利并非財產性質的權利,因此公民不是通過對自然資源的直接支配并享受其利益的方式來實現自然資源權利。更多情形下,公民的自然資源權利體現為精神上的愉悅和審美需求的滿足。與民事權利的侵害可以用金錢計算與衡量不同,公民從被高質量保存的自然資源中獲得的利益無法以金錢估價,這被認為是自然資源權利超越金錢的價值所在。

注釋

①馬俊駒、余延滿:《民法原論(上)》,法律出版社,1998年,第90頁。

②Paige v.Fairfield,668 A.2d 340(Conn.1995).

③有學者認為環境資源有經濟性和生態性的雙重屬性(參見呂忠梅:《關于物權法的“綠色”思考》,《中國法學》2000年第5期,第49頁)。筆者認為將后者界定為公共性更為準確,因為一些具有文化與歷史價值的人文資源雖不具有生態性,但對整個人類都具有重要價值。

④呂忠梅:《關于物權法的“綠色”思考》,《中國法學》2000年第5期,第49頁。

⑤Red Lion Broadcasting v.F.C.C.,395,U.S.367,376(1969).

⑥蔡守秋主編《環境資源法學》,人民法院出版社,2003年,第2頁。

⑦⑧參見魏振瀛主編《民法》,北京大學出版社,2000年,第118—119、119頁。

⑨(16)(17)Zigmunt J.B.Plater,Robert H.Abrams,William Goldfarb,Robert L.Graham,Environmental Law and Policy:Nature,Law,and Society(Second Edition),West Group(1998), p90、1022、90.

⑩Eric T.Freyfogle,The Tragedy of Fragmentation,32 Envtl.L.Rep.2002.

(11)See Robert B.Keiter,Keeping Faith With Nature:Ecosystems,Democracy,and America's Public Lands 19—25,Yale University Press 2003.

(12)周訓芳先生認為環境法中的核心權利包括公民對良好環境的權利和公民出于生存需要而對環境資源的開發利用權利兩類(參見周訓芳:《環境權論》,法律出版社,2003年,第230頁)。

(13)呂忠梅:《再論公民環境權》,《法學研究》2000年第6期,第135頁。

(14)谷德近:《論環境權的屬性》,《南京社會科學》2003年第3期,第68頁。

(15)徐祥民、田其云等:《環境權——環境法學的基礎研究》,北京大學出版社,2004年,第117頁。

責任編輯:鄧 林