淺析我省土地開發整理權屬調整存在的困難

摘要：本文結合貴州省耕地分布情況和質量狀況，從土地開發整理工程特點、地力差異、承包體制、群眾意識等方面分析了開展土地開發整理權屬調整工作面臨的困難和原因，并結合土地開發整理特點和貴州省工作實際，針對做好土地開發整理權屬調整工作，提出作者的觀點和建議。

關鍵詞：土地開發整理；權屬調整；困難；建議

土地開發整理的主要目的是通過工程使地塊小塊變大塊，不規則變規則，為機械化或半機械化生產提供平臺。并配套灌排設施，改善道路交通條件，提高旱澇保收能力。貴州省屬全國欠發達、欠開發省份，是唯一沒有平原支撐的內陸省份，為典型的喀斯特地貌區，地質結構復雜，地形起伏較大。省內耕地存零散分布，地塊破碎，耕地質量差異大，決定了我省實施土地開發整理項目權屬調整工作的困難性和復雜性。

一、土地開發整權屬調整的困難及原因

我省土地開發整理權屬調整存在的困難主要體現在田土塊平整歸并、道路和農田水利等工程占地的調整等方面。

1.我省土地整理項目在土地平整歸并田土塊工程中，普遍存在權屬調整困難、阻力較大的問題，影響了我省土地整理項目建設進度和工程建設成效。其原因在于：(1)耕地質量差異大，人均耕地少，農民惜土意識強，不愿意輕易改變現狀；(2)過去發包土地時為體現公平、公正原則，按遠近搭配、肥瘦搭配和大小搭配的方式進行分配，加之地形起伏大，導致現有耕地地塊破碎、零亂，每戶人家擁有的耕地較為分散，戶均面積小，土地平整涉及權屬人較多，權屬關系復雜。土地開發整理項目的實施，尤其是土地整理項目需打破原有的權屬關系，由于老百姓觀念較落后，沒有意識到通過統一規劃、統一整治，完善基礎配套設施后，地力差異隨之減小，耕地質量整體提高，不愿打破原來的分配原則。調整難度較大；(3)土地平整工程一定程度上破壞了原有耕地的耕作層，降低了耕地肥力，而建設后的培肥措施和經費考慮不足或落實不到位；(4)我省農村社會經濟和生產力發展水平較低，土地平整、歸并田土塊目的是擴大地塊面積，使地塊形狀規整，為實現機械化和半機械化創造條件，而當地農民長期以來都是以人力、蓄力耕作為主，認為地塊大小和形狀是否規整對生產影響不大，沒有意識到實現機械化生產是實現農村經濟和農業快速發展的必然趨勢。

2.道路、農田水利等工程占地權屬調整困難，補償爭議突出。一是質量因素，貴州省為多山區，地形復雜，地塊破碎，地力差異較大，開發整理形成的新增耕地因土壤熟化度、肥力等因素，往往不及被占用耕地質量高，難以找到質量相當的新增耕地進行調整補償；二是區位因素，我省耕地在距居民點和道路遠近方面存在明顯差異，當項目新增的耕地距被占用耕地老百姓居住地和公路較遠時，即使作為調整補償的耕地質量和數量均超過被占用耕地，因耕種和管理成本的增加，老百姓不愿接受補償的新增耕地；三是面積因素，整理項目產生的新增耕地主要來源于田土坎減少及臥牛石清除等零星地類的減少，難以集中分配給被占用耕地的農戶，缺少可供調整的成塊的新增耕地或經濟補償，調整無法現實。

除上述客觀原因外，土地開發整理工作自身還存在諸多因素，影響了權屬調整工作的順利開展。如項目普遍存在規劃設計不夠深入，部分工程布置和設計與實際不符，農民難以接受，權屬調整方案過于簡單，未充分征求權利人意見，或權屬調整方案未能落實到位，土地開發整理補償機制不健全，部分需要進行經濟補償的難以實現。另外，宣傳力度不夠，沒有形成良好的社會輿論，農民沒有充分認識到土地開發整理的實惠和長遠的發展等。

二、關于做好土地開發整理權屬調整工作的幾點思考

土地開發整理權屬調整不僅影響項目的順利實施，關系到項目建設預期目標的能否全面實現，且涉及到群眾的切身利益，解決好土地開發整理權屬爭議，對樹立良好土地開發整理工作形象，推動土地開發整理工作健康、長遠發展重要意義。結合土地開發整理特點和我省實際情況，本人提出以下幾點想法和建議：

1.合理界定補償范圍，將合理經濟補償納入項目預算。除原有的房屋拆遷和壓占、損毀青苗按規定補償外，對田間道路、農田水利等工程占用耕地，且無法利用項目新增耕地進行補償的(主要是指占用項目區外耕地，且距項目區較遠，或項目區內沒有集中成塊的新增耕地可供調整的)，建議納入補償范圍，進行經濟補償，但補償標準不宜過高(可參考農村道路補償)；項目實施后的培肥是一個長期過程，難以實現一次性投入，對實施中破壞了耕作層的地塊應連續2～3年進行培肥或作生產力降低補償。

2.落實專門的權屬調整經費。權屬調整工作從項目立項、規劃設計、工程施工、竣工驗收到后期管護利用。從土地開發整理實際工作情況看，權屬調整遠比項目區勘測、規劃設計工作量大，工作內容也更加復雜，沒有專門的工作經費，開展權屬調整的工作力度不夠。認為可將權屬調整工作單獨設立科目納入項目預算，確保權屬調整工作落實到位。

3.工程設計的不合理一定程度造成權屬調整困難。現在部分項目施工進展緩慢，權屬調整困難，其中一個重要原因就是規劃設計不切合實際，未充分考慮自然條件和當地種植習慣，設計要么過于理想化，要么隨意行太強，未做到實事求是，因地制宜，工程難以完成或建成成后發揮功效不大，農民不予支持或積極性不高。對此，盡快制定符合本省實情的項目管理辦法和工程建設標準，使工程設計更切合實際，管理靈活多樣，做到合理規劃，因地制宜，減少權屬調整爭議。同時嚴格項目規劃設計審查，并建立規劃設計責任追究制。

4.將權屬工作落實到位，不能走形式、走過場，將權屬調整工作落實情況納入項目審查。項目申報單位應組織編制《權屬調整方案》，充分考慮權屬人利益。做到充分交流、溝通，廣泛征求意見，方案需明確項目涉及權屬人。工程占用耕地和新增耕地的數量，位置，以及新增耕地分配和占用耕地的調整補償等，并將調整方案在項目區進行公告，對出現的爭議及時進行修改完善和調整，無爭議后經涉及的權屬人簽字，確保權屬調整方案具有可操作行，工作落實到位，不搞口頭協議。

5.加大宣傳力度，爭得全社會的認可和支持。土地開發整理是為規模化、產業化、機械化生產鋪墊基礎平臺，為實現高校農業提供保障，具有一定前瞻性，是農村經濟和農業發展的必然需求。為支持農村和農業發展，投入不計回報，農民是直接的受益者。我們應對其優勢進行大力宣傳，調動農民積極性，增強發展意識，讓全社會各界深入了解土地開發整理工作內涵，充分認識土地整治對改變落后生產方式和改變農村面貌的重要作用，使其從被動接受調整到主動要求調整。