李保民：完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的職責(zé)

國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制出現(xiàn)了重大改變。各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表政府履行出資人職責(zé)，改變了過(guò)去多頭管理和分散管理的局面，探索實(shí)現(xiàn)了管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的監(jiān)管體制。今年5月1日，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)資法》)正式施行，標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)的管理步入了法治新時(shí)代。

完善國(guó)資監(jiān)管體系要堅(jiān)持“國(guó)家統(tǒng)一所有，分別行使產(chǎn)權(quán)，專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，授權(quán)委托經(jīng)營(yíng)”的改革目標(biāo)。

從橫向看，國(guó)資監(jiān)管體系主要是理順與改革發(fā)展、財(cái)政、稅務(wù)、組織人事、營(yíng)運(yùn)保障等部門(mén)的關(guān)系;從縱向看，國(guó)資監(jiān)管的總體框架應(yīng)按出資關(guān)系，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，明確劃分責(zé)任和權(quán)利。各級(jí)國(guó)資委的工作重點(diǎn)是通過(guò)資本營(yíng)運(yùn)監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)，而不是就監(jiān)管談監(jiān)管。

要落實(shí)國(guó)資委履行出資人職責(zé)的三項(xiàng)重大權(quán)利，即重大決策、選擇經(jīng)營(yíng)者和資產(chǎn)收益三項(xiàng)權(quán)利，進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系。各級(jí)政府對(duì)本級(jí)國(guó)資委該授權(quán)的應(yīng)堅(jiān)決授權(quán)，且應(yīng)授權(quán)到位;應(yīng)該劃入的國(guó)有資產(chǎn)所有者職能應(yīng)及時(shí)劃入。

完善出資人職責(zé)

從理論上講，出資人職責(zé)到位，一是落實(shí)到機(jī)構(gòu)，二是在機(jī)構(gòu)里落實(shí)到人。在實(shí)踐中除了縣級(jí)以外，各地已有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但職責(zé)落實(shí)到人還需大力探索。從現(xiàn)有的模式和探索來(lái)看，落實(shí)出資人職責(zé)，重點(diǎn)是董事會(huì)制度建設(shè)。因?yàn)槎聲?huì)制度建設(shè)是公司法人治理的核心。初步分析這次金融危機(jī)的一個(gè)重要原因，便是法人治理結(jié)構(gòu)失效。

從目前講，我們可以從董事成員數(shù)量，獨(dú)立董事的來(lái)源、數(shù)量和比例以及董事會(huì)議規(guī)則深入探討。如董事會(huì)由決議制改為“票決制”，董事會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)不斷完善，設(shè)立投資、薪酬、風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)等。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，出資人職責(zé)到位，即真正負(fù)責(zé)任，個(gè)人要承擔(dān)“無(wú)限連帶責(zé)任”。承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和營(yíng)運(yùn)的公職人員，更應(yīng)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。這既是出資人到位的制度要求，也是防止法人治理失效風(fēng)險(xiǎn)的制度保障。

國(guó)資委成立六年來(lái)，出資人職責(zé)已基本到位，但行政管理體制改革的滯后，阻礙了出資人職責(zé)的全面履行。因此，要全面推進(jìn)行政管理體制改革。

首先，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，堅(jiān)持政府的公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分離，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理由行政命令式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)管理式。

其次，各級(jí)國(guó)資委必須嚴(yán)格按照政資分開(kāi)的原則，明確自身的定位。國(guó)資委是本級(jí)政府履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的唯一機(jī)構(gòu);國(guó)資委只履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，不行使政府的公共管理職能;國(guó)資委根據(jù)授權(quán)，代表本級(jí)政府履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人的全部職責(zé)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的權(quán)利到位、義務(wù)到位和責(zé)任到位。

第三，《國(guó)資法》明確規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”。《國(guó)資法》也強(qiáng)調(diào)，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

最后，各級(jí)國(guó)資委要集中精力做好國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。國(guó)資委通過(guò)履行出資人職能對(duì)所出資企業(yè)的監(jiān)管，不同于行使社會(huì)公共管理職能的政府部門(mén)的行政監(jiān)管。

加快國(guó)企改革發(fā)展步伐

國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)質(zhì)是搞活國(guó)有資本。《國(guó)資法》第四條規(guī)定:國(guó)務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。中心城市要根據(jù)城市功能和實(shí)際情況，主要投資布局于公用事業(yè)、公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，如水、電、氣、地鐵、輕軌、公交等;競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)有序退出。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn):盤(pán)活現(xiàn)有的17萬(wàn)億元存量資產(chǎn);通過(guò)兼并重組、資產(chǎn)整合等手段內(nèi)部消化;通過(guò)吸納外資和民間資本，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，激活存量資本;結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，先易后難，逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的迅速擴(kuò)張。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的原則:精、大、強(qiáng)。國(guó)有企業(yè)要少而精，精而大，大而強(qiáng)。國(guó)有企業(yè)數(shù)量要精。資本市場(chǎng)、資源市場(chǎng)和商品市場(chǎng)要大。強(qiáng)主要表現(xiàn)在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化、完善法人治理結(jié)構(gòu)、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力和提升企業(yè)軟實(shí)力等方面。

加快國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的步伐亦是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。針對(duì)各地國(guó)企改革的實(shí)際，需要抓好以下工作:

一是加快國(guó)有企業(yè)改制步伐，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化。規(guī)范發(fā)展非國(guó)有投資主體投資入股，吸引外資外商，動(dòng)員企業(yè)職工入股，生產(chǎn)要素作價(jià)入股，重點(diǎn)關(guān)注要素作價(jià)入股。規(guī)范職工持股，重點(diǎn)關(guān)注和引進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者。

二是要完善法人治理結(jié)構(gòu)。盡快建立外部董事和獨(dú)立董事制度，改變董事會(huì)與經(jīng)理層管理人員重合的現(xiàn)狀。對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和公司實(shí)行外派監(jiān)事和職工董事制度，使議事規(guī)則形成有效的權(quán)利制衡機(jī)制。

三是深化人事競(jìng)聘制度、勞動(dòng)合同制度和收入分配制度崗位改革。有條件的企業(yè)要在年薪制、持股制和期權(quán)制等方面上做創(chuàng)新性探索，重點(diǎn)是探索營(yíng)運(yùn)、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)、管理等生產(chǎn)要素參與分配的途徑和方法。

四是妥善處理改制企業(yè)遺留問(wèn)題。在產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)處置、清理債務(wù)、安置職工、社會(huì)保障和存續(xù)經(jīng)營(yíng)等方面，要認(rèn)真做好企業(yè)改制新老政策的銜接，完善社會(huì)保障，加大資金籌措力度，維護(hù)出資人和職工的合法權(quán)益，化解影響企業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的改制遺留問(wèn)題。比如在產(chǎn)權(quán)處置上的改革成本問(wèn)題，在安置職工時(shí)政策協(xié)調(diào)銜接問(wèn)題等。

五是加快組建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是一個(gè)非常專(zhuān)業(yè)的工作，應(yīng)盡快建立和完善資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，建立有效的組織架構(gòu)和營(yíng)運(yùn)機(jī)制。從組織形式上看，除實(shí)體性的集團(tuán)公司外，可以有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、投資公司和控股經(jīng)營(yíng)公司，充實(shí)金融功能，完善金融平臺(tái)融資通道。

(作者為國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心主任、黨委書(shū)記，本文根據(jù)其在2009第五屆城市國(guó)資論壇總結(jié)講話整理)

編輯|吳杰 wujie@semg.com.cn