回歸經理人說易行難

去行政化為何難以推廣和落實?主要原因在于經濟體制改革過程中的遺留問題

據報道，廣州市委、市政府近期出臺《關于進一步推動國有企業改革與發展的意見》，提出深入推進國有企業領導人員管理體制改革，實行國有企業領導人員分級管理，取消國有企業的行政級別。

去行政化進展

國有企業去行政化改革，探索已有一段時日。2000年10月，國家經貿委發布《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范(試行)》，規定國有及國有控股大中型企業不再套用黨政機關的行政級別。

2008年9月，上海市在《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》中明確，上海將取消市管國企和國企領導人員的行政級別，從黨政機關交流到國企任職的干部不再保留公務員身份，到齡免職后在企業辦理退休手續，且不得在本企業、下屬企業或關聯企業任職或兼職。

2008年12月底，浦發銀行成為上海國資“去行政化”試點單位，浦發銀行對三位副總進行聘任制，高管中的副職不再保留行政級別。但試水結果沒有下文。2009年5月15日，上海國資委網站像往年一樣刊登了一份《2009年干部任免情況》，對國資企業30個崗位進行任免，級別包括副總裁、副總經理和副總監等職位。沒有體現出去行政化的任何變化。

近期備受關注的廣州《進一步推動國有企業改革與發展的意見》出臺《意見》中明確規定，將理順國有企業領導人員管理體制，實行國有企業領導人員分級管理，取消國有企業的行政級別。同時，提出了“老人老制度，新人新辦法”的操作原則，相比于之前相關文件的提法，更具有可操作性。然而《意見》中也存在著“未來也不排除優秀的國企領導干部進機關的可能”等彈性十足的語句。

不難看出，國有企業去行政化的過程中存在著以下幾個現象:

去行政化推進緩慢。自1993年中共十四屆三中全會提出“政企分開”后，缺乏持續的相關政策跟進;2000年國家經貿委提出去行政化的要求后，亦無后續的監督執行。一段時間內，“去行政化”似乎已經離開了大眾的視線。

去行政化難以實現。政府出面主導去行政化，大多是虎頭蛇尾，沒有結果，也難以推行。

去行政化的效果只停留在理論層面。雖然國資委等各方希望通過去行政化的手段，遞進式、逐步實現政企分離，推進國有企業改制進程，以實現其自主經營和市場化運作，但仍低估了由于歷史遺留原因而帶來的困難，以至于去行政化未能如期有效的開展，因此去行政化的實際效果也無從考證。

去行政化困境分析

去行政化為何難以推廣和落實?主要原因在于經濟體制改革過程中的遺留問題。計劃經濟體制下企業沒有自主行為，企業活動均由政府主導。隨著接近30年的經濟體制改革和國有企業改制，國有企業基本形成了獨立的企業法人和市場競爭的主體，但其人員的行政化使得政企分離很難實現。“一刀切”的方式不利于企業發展的穩定性，在社會經濟快速發展、經濟體制不夠完善、市場經濟環境變幻頻繁的現階段，企業發展的穩定性壓倒一切。而如果不能改變現有人員的行政化屬性，而僅僅通過新鮮血液來逐步實現去行政化的設想，又會造成企業內部的不公平。

更重要的是，具有行政職務的企業高管的行為導向往往會受到非市場因素的影響，而不具有行政職務的經理人的行為是以市場為導向的，這就容易導致企業發展內部決策不統一，進而影響了企業的正常發展。因此，經濟體制改革過程中，國有企業人員行政化的歷史遺留問題是制約國有企業去行政化進程的最大障礙。

但是，體制缺陷的原因是歷史存在的，不可改變的，如果深陷其中而不能自拔，那么去行政化，甚至政企分離也就無從談起。因此我們應從其他角度去考慮影響去行政化實施的癥結所在，以通過階段的、遞進的方式，逐步推進去行政化的開展。

對目的不夠明晰是去行政化陷入困境的另外一個重要因素。去行政化無非是推進國有企業改制進程的一個手段，那么首先就要看國有企業改制主要包含哪些內容，而去行政化和其關系又是什么。只有清楚要通過去行政化解決什么問題、能通過去行政化解決什么問題，哪些問題快速得到成效，哪些問題需要時間的檢驗等等，才能有針對性的、分階段的推進去行政化的進程。

國有企業改制的內容大體包括產權制度:明晰產權與產權多元化;法人治理結構:兩權分離與委托——代理機制;管理體制:理順企業外部和內部管理體制;業務重組:包括主輔分離，突出主營業務;資產重組:通過資本擴張與資本收縮達到整合和優化資源的目的;組織結構:科學的決策和執行組織結構;勞動關系調整:包括完善內部激勵機制，改制企業富余人員的妥善安置等幾個方面的內容。

去行政化對其中法人治理結構、管理體制、組織結構、勞動關系調整等方面都可以起到一定的推進作用。

首先，通過去行政化可以進一步剝離政府與企業之間藕斷絲連的關系，形成真正的委托——代理機制，完善國有企業的法人治理結構。國家作為出資者和企業的經營管理者能夠有效分析，使得管理者能夠通過市場機制的運作實現資源的合理分配。

其次，通過去行政化可以進一步明確國有企業市場競爭中的主體地位，建立基于市場的決策和管理機制。

第三，去行政化不僅僅是管理人員的去行政化，還包含著組織結構的去行政化。國有企業通過去行政化，建立基于市場價值鏈的組織體系，不拘泥于類行政層級的組織機構、不拘泥于類行政層級的匯報關系，可以大大加快企業對市場的快速反應、精確判斷及高效執行能力，提升企業的核心競爭能力。

第四，勞動關系的去行政化，具體可體現為企業內部的人事任免與調度的標準將更符合市場規律，而非行政層級、職稱或工齡;薪酬體系更具靈活性和激勵性，能夠充分調動企業內部員工的工作積極性;績效管理更明晰，根據科學的績效管理體系，實現人員的能上能下、能進能出。

回歸經理人本位

在計劃經濟時代，政府作為國有企業的出資者和管理者，能夠有效落實國家相關政策需求，實現國家層面的資源調配工作。隨著經濟體制改革的不斷深入，市場機制的不斷完善，相對于企業來說，政府遠離市場，且在行動執行的過程中，需要綜合考慮多方因素，難以避免做出不適應于市場需求的決策。國有企業的公司化改制目的是為了將市場經濟體制和公有制結合起來，將企業改制成社會主義制度下的現代法人企業。這樣既保持了國家的出資人地位，又使國有企業在公司法規范下具有獨立法人資格，并以盈利為目標進入市場，國家只對企業承擔出資人的義務和以出資額為限的有限責任。進而實現市場經濟體制對資源配置的基礎性作用。

通過取消國企和國企領導人員的行政級別，實現國有企業領導人回歸經理人本位。

首先要明晰委托代理人的職責關系。現階段，國有企業的董事長、總經理等高層管理人員均來自上級主管部門的行政委派，公司的決策機構帶有很強的政府執行機關的功能。這樣就導致了作為委托代理鏈條中間層的代理者不能有效發揮自己的積極性來行使其權利，也使得其間存在大量的權責模糊地帶。通過去行政化的手段，實現企業實際經營權的有效下放，真正實現企業的獨立市場化運作。同時國家應改善對經營者的監督機制，強化公司內部監督。包括進一步健全企業內部監督機構，提高監督效果;強化股東大會的職能;強化董事會、監事會對公司的監督;健全經營管理者的考核制度等。2009年5月下旬，上海國資委為18位外部董事下發聘書，同時在官方網站刊登《上海市市管國有企業外部董事管理辦法(試行)》和《上海市市管國有企業董事會建設指導意見(試行)》，就是通過完善法人治理結構以規避去行政化后可能帶來的代理人內部控制的風險。

其次，雖然人員問題暫時難以解決，可先從企業去行政化入手，使國有企業組織、運營體系去行政化，實現國有企業組織機構設置、運營管理體系的現代化管理模式，為最終實現人員去行政化做好充分的準備。國有企業應從組織機構改革人手，設計基于市場服務的組織體系，打破現有類行政層級的組織結構，縮短管理層級和匯報層級，實現組織扁平化，提高組織的效率和快速反應能力。進一步簡政放權，賦予下級更多活力。

第三，人事管理機制去行政化。包括薪酬體系去行政化，績效管理機制去行政化。薪酬體系去行政化要求設計崗位薪酬時，要考慮崗位價值貢獻而不是崗位所處的“行政級別”或者崗位上的人所處的“行政級別”;要求薪酬體系滿足對外部市場的公平性和競爭性，以及對人員工作態度的激勵性。要建立起現代化的人才競爭機制、健全的績效考評機制和激勵機制，避免平均主義。

第四，管理機制去行政化。重新梳理企業內部的運營流程，明確管控權限。現有行政層級的管理機制，管控權限混亂，簽批流程復雜，影響企業運行效率。依據企業內部運營鏈，根據不同的業務模塊設置相關的管控權限及業務流程，縮短審批流程，以提高企業競爭力。

編輯|陳海chenhai@semg.com.cn