城市公用企業運營監管

城市公用企業是國有資產相對集中的領域，如何改善對這部分國有資產的運營監管，文章結合北京的實際，提出了一個基本思路

北京市城市公用企業是首都城市運轉的主要載體，不僅直接作為生產資料投入生產經營，而且間接為生產、生活和生態提供服務保障。加快探索完善符合北京城市公用企業國有資產特點的監管模式，具有十分重要的意義。

分類監管

公交、地鐵、環衛、水、電、氣、熱等企業，基本上是一個企業代表一個行業。結合城市公用企業專業性強的個性化特征，需要研究對每戶企業實行個性化管理。美國、新加坡等國家的做法，是針對每個公用企業由國會單獨立法，基本上是“一企一策”。

就北京市而言，當前宜組織實施分類監管。

一是純公益性企業國有資產監管模式。這類企業主要依靠政府資金，監管重點是成本控制能力和服務滿意度，參照物是行業滿意度調查和城市間橫向比較。

二是自然壟斷性企業國有資產監管模式。首先通過改革重組剝離競爭性業務，留下的部分采用自然壟斷性企業國有資產監管模式，主要考核成本控制、質量控制、安全指標和滿意度，需要專項補貼的時候進行專項考核。

三是綜合投資類企業國有資產監管模式。其監管重點是保值增值，與競爭性企業的國有資產監管基本相同，主要區別是考核時增加完成政府市政公用設施規劃建設任務的指標。

市場化改革

發揮市場配置資源的基礎作用，在確保政府控制力的前提下，實現股權多元化的股份制改造，提升城市公用企業的市場化運營能力。

一是適度開放投資市場。認真分析研究市政公用行業的特點，選擇部分企業推進產權多元化改革，鼓勵社會資本和外國資本在一定的范圍內采取獨資、全資、合作、股份制等多種形式投資城市公用事業并參與建設。

二是逐步開放經營市場，允許跨地區、跨行業參與城市公用事業經營，采取公開向社會招標的形式，選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經營單位，由政府授權特許經營。

三是加快開放作業市場，對市政設施養護及道路清掃、垃圾清運等作業，允許社會上的單位和個人組建作業公司，采用承包形式，承接作業業務。

四是積極推進城市公用企業分步上市。按首都的功能定位和“十一五”發展規劃，北京城市公用企業有良好的發展前景。電力領域的京能熱電股份有限公司和經營燃氣業務的北京控股有限公司已成功上市，為北京城市公用企業上市積累了經驗。下一步應采取多種方式、選擇市場化程度較高的資產和業務適時上市。

做強做大

進一步明晰城市公用企業發展定位和資產功能，加大調整重組力度，提高核心主業的運營效率和市場競爭能力。

一是全面分析評價企業資產和業務性質，將企業資產清晰劃分為主業資產和非主業資產。

二是堅決推進核心資產向主業集中。一方面將與主業關聯密切的輔業資產向主業集中;另一方面采取無償劃撥、資產置換、出售等多種方式，推進部分非主業資產向主業突出的其他企業集中，促進企業之間非主業資產的合理流動，確保城市公用企業從多元經營轉向專業化的公共服務。

三是全面剝離非主業資產。對于城市公用企業集團中存在的一部分沒有規模、沒有效益、沒有發展前景的二三級企業和沒有競爭優勢的輔業企業，要采取破產、注銷、關閉、解散、合并、出讓等方式，實現國有資產平穩退出。

四是提升集團管控能力。完善母子公司體制，明確母子公司各自的職能定位，理順產權關系，規范對子公司的控股、參股行為，加強對所屬企業的管控。規范企業經營行為，提高企業生產和服務水平，使其逐步走上自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的軌道。

考核體系

一是優化指標體系。公益性和壟斷性企業以社會效益為重點，年度考核擬設立四項指標，即運行安全、產品或服務總量、產品或服務質量、經濟效益，前三項都是社會效益指標，比重占80%。這類企業不以盈利為主要目標，即使有盈利也是微利。特別是政策性虧損企業，任期考核不太適宜采用國有資產保值增值率，應主要考核資產利用效率。綜合投資類企業以重大投資項目為重點，年度考核擬設立四項指標，即利潤總額、凈資產收益率、融資成本節約率、投資任務完成率。任期考核可用國有資產保值增值率。

二是加強業績考核的縱向和橫向對比。年度和任期考核的目標值原則上應不低于前三年指標實際完成值的平均值。對于超過或低于平均水平的，要依據具體情況按規定加減分。實行對標管理，要引導企業以同行業先進企業的指標為標桿，爭取趕上標桿企業。

三是建立中長期激勵機制。把年度考核和任期考核與企業戰略規劃的實施有機結合起來。鼓勵企業使用經濟增加值指標進行經營業績考核，引導企業更加注重價值創造。探索中長期激勵的方法，加大對科技創新、管理創新、節能減排的考核力度，引導企業提高可持續發展能力。

四是完善科學合理的薪酬制度。進一步樹立“業績升、薪酬升，業績降、薪酬降”的薪酬理念，建立完善的“重業績、講回報、強激勵、硬約束”的薪酬管理機制，逐步構建企業負責人薪酬水平與經濟效益、業績考核密切聯系、適度增長，并與職工收入分配協調、差距合理的分配格局。

價格機制

在社會公眾利益和企業利益之間尋找平衡點，是城市公共產品和服務價格形成和調整的關鍵所在。按照社會效益與經濟效益相結合，社會公眾利益與生產服務企業利益相統一，公平與效率兼顧的原則，考慮改革力度和公眾承受能力，借鑒發達國家制定公共產品和服務價格的有益經驗，采取政府、企業和社會公眾代表三結合的方式，逐步理順公共產品和服務的價格形成機制和價格調整機制。

對取得公用事業特許經營權的企業，實行嚴格的價格管制，使之無法取得超額壟斷利潤，基本定價原則是使管制價格略高于運行企業的邊際成本，并可實現微利。同時，根據生產資源市場價格變化趨勢和城市居民的平均生活水平，建立公開透明的各公共產品聯動的價格調整機制，充分發揮價格的杠桿作用。

價格調整可借鑒國外比較流行的“價格上限”的定價機制，即以一定時期的通貨膨脹率為上限，既能為消費者接受，又可以保護企業利益，激勵企業降低成本，并在價格上限范圍內取得合理利潤。建立合理的價格形成和調整機制，有利于建立政府、企業和公眾三者之間的和諧關系。對影響面廣、公眾反應強烈的公共產品和服務，在價格制定過程中要引入市場中介和咨詢機構，建立價格聽證和價格協商制度。

建立財政購買公共服務機制

目前，城市公用企業營業收入不能還原成本形成的政策性虧損，以及企業為完成政府指令性任務而發生的費用，大多是通過政府補貼的形式進行補償，這對保障準公共產品供應發揮著重要作用。

但是，財政收入補貼屬于補貼成本消耗的概念，存在一定的不確定性和即時性，體現在管理思路和目標取向上往往是短期行為。著眼于構建企業發展長效機制，必須改革政府財政支出機制，促進公益性和市場化的有機結合，實現城市公用企業資源的優化配置。

要在合理確定購買公共服務項目的基礎上，探索推進政府補貼制度向政府購買服務機制轉變。一方面促進政府根據財力狀況統籌安排資金，將購買服務的經費全部納入預算管理，保證公共服務的財政投入可控、優化。另一方面企業則按照合同約定提供服務產品，從長遠發展來考慮企業經營管理和隊伍建設，專注于加強內部管理，著力降低運營成本，保證服務質量，提升營利水平，形成長效發展機制。

對于由政府補貼向購買公共服務轉變增加的企業稅負，世界上不少國家都采取稅收優惠政策。考慮到城市公用企業投資回報水平較低，市政公用設施建設正處于高速發展時期，企業資金緊張，經營壓力較大，政府相關部門應當制定相關政策措施，在公共服務價格水平未達到全成本回收以前，給予城市公用企業稅收減免，支持企業發展。

課題主持人:周毓秋、王東;課題責任人:張憲平、張振良;課題組成員:滿志德、溫育梁、賈紅光、楊軍

編輯|吳杰 wujie@semg.com.cn