美國金融監管改革新方案的剖析與啟示

摘要:美國政府對導致本次危機的根源進行了反思，推出了金融監管改革新方案，并據此提出五大關鍵目標，分別為加強對金融機構的監管、建立對金融市場的全方位監管、保護消費者和投資者不受不當金融行為損害、賦予政府應對金融危機所必需的政策工具以及建立國際監管標準并促進國際合作。本文分析了方案出臺的背景，解讀了方案要點，討論了社會各界對方案的爭議，最后闡述了該方案所產生的影響及對完善我國金融監管的啟示。

關鍵詞:美國金融監管改革新方案;美聯儲;消費者保護

中圖分類號:F831 獻標識碼:A 章編號:1003-9031(2009)10-0060-03

一、引言

2009年6月17日，美國政府正式公布了20世紀30年代大蕭條以來最大規模的金融監管改革方案白皮書，期望以此恢復公眾投資者對美國金融體系的信心。美國政府對導致本次危機的根源進行了反思，并據此提出五大關鍵目標，分別為加強對金融機構的監管、建立對金融市場的全方位監管、保護消費者和投資者不受不當金融行為損害、賦予政府應對金融危機所必需的政策工具以及建立國際監管標準并促進國際合作。最核心部分為兩項:一是將美國聯邦儲備委員會打造成“超級監管者”，全面加強對大金融機構的監管;二是設立新的消費者金融保護署，賦予其超越目前監管機構的權力。決心主要體現在三個方面:一是彌補金融體系監管漏洞，將那些曾經處于監管盲點的機構乃至具體業務置于公開監管的框架之下;二是提高對消費類金融行業的監管質量，保護在金融體系中處于弱勢地位的消費者;三是提高金融監管效果，特別是改革現有的監管機構框架。本文分析了方案出臺的背景，解讀了方案要點，討論了社會各界對方案的爭議，最后闡述了該方案所產生的影響及對完善我國金融監管的啟示。

二、美國金融監管改革新方案要點解讀

由于缺乏統一、協調的監管機構，任何單一金融監管機構都欠缺監控市場系統性風險所必備的信息與權威，現有金融監管部門之間在應對威脅金融市場穩定的重大問題時缺乏必要的協調機制。而功能性監管是對證券、銀行和保險實施重復的分類監管，也缺乏針對金融活動和金融消費者的統一監管和保護。[1]針對現行監管體系的這些缺陷，此次改革的方案要點如下。

1.美聯儲將獲得新的授權。新授權下，美聯儲可以對那些一旦倒閉便可能形成系統性風險和危害的大型金融機構及其附屬機構包括所有大型控股公司和金融企業進行監管，同時還擁有監督金融市場支付、結算和清算系統的權力。除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等也將被納入美聯儲的監管范圍。對于具有系統重要性的金融機構，其監管標準將嚴于其他普通機構，例如實施更高的資本充足率要求和更嚴格的風險撥備，限制其高風險投資和過多地提高杠桿率等。

金融市場發展至今，一些大型金融機構的行為，不僅影響到自身的存續和發展，而且影響到整個金融系統的健康。金融危機的教訓在于，投資銀行在證券化的發展下承擔了類似商業銀行的角色。在信貸證券化出現后，證券業和商業銀行業務很難劃清界限，分業監管在高度發展的金融體系中難以有效實施。而使金融業重新回到完全分業經營狀態，既不現實，也不符合現代金融發展潮流。解決弊病的方法是對混業經營新局面強化跨行業、領全局的系統風險監管。

2.全面監管金融衍生品的場外交易，增強衍生品市場的透明度和有效性。首先，出售資產支持證券(Asset-backed Security，ABS)的機構必須向購買者提供更為詳細的產品信息，使投資者充分了解所購產品所涵蓋的投資內容;其次，對于每份售出的ABS打包產品，出售方需保留至少5%的份額，即在損失發生時承擔至少5%的損失，對于這部分產品的風險對沖操作也將受到嚴格限制;最后，負責發貸的機構員工及承銷商不能一次性獲得績效獎勵，而是逐漸收取報酬，一旦相關貸款出現違約，則其報酬也相應減少。

3.計劃創立一個新的消費者保護機構——消費者金融保護署。該機構在信用卡、儲蓄、房貸等銀行交易中保護消費者利益，防止各種損害消費者權益的行為。次貸危機暴露出舊的監管體系對消費者與投資者保護不足。投資者對復雜金融衍生品的構造與風險理解不足，從而只能被動依賴外部獨立評級機構提供的信用評級去購買金融產品。次級抵押貸款借款者沒有充分認識到可調整利率貸款一旦利率重設后可能帶來還款壓力劇增的風險，從而陷入了“掠奪性貸款”(Predatory Lending)圈套。破解這一難題的要領，就是將目前分散在美聯儲、證券交易委員會、聯邦貿易委員會等機構的監管職權集中到新成立的消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency，CFPA)。該署將擁有與負責監管銀行健康的監管機構同樣的權力，包括規則制定、從事檢查、實施罰款等懲戒措施。CFPA還有權制止那些“不公平的條款和交易”，并對相關違規公司實施處罰。此外，新機構還有權改革美國的抵押房貸法律，確保消費者獲得清晰全面的信息，并了解各種抵押貸款產品的風險和收益狀況;要求所有放貸人必須向借貸人提供標準、簡單的貸款合同，應用簡潔的語言讓消費者明白其投資決定的真實后果;對于那些條款復雜的貸款要進行嚴格的審查。

4.賦予政府應對金融危機所必需的政策工具。為了避免政府為是否應救助困難企業或讓其破產而左右為難，方案擬建立新機制，使政府可以自主決定如何處理發生危機、并可能帶來系統風險的非銀行金融機構。但要求美聯儲在行使緊急授權、提供資金救援陷入困境的銀行之前，須獲得財政部長書面許可。

5.提高國際金融監管標準和改善國際協作。在金融全球化時代，風險可以通過貿易、投資甚至心理等渠道進行跨國傳遞，一個國家的金融系統出了問題會影響到其它國家金融系統，因此國際監管合作至關重要。依靠每個國家單獨的金融救助很難及時遏制危機的傳遞與擴展，加強國際金融組織對全球金融市場的聯合監管，以及各主要國家間的危機救援，是抗擊全球性金融危機的必然選擇。美國金融控股公司大多是跨國機構，對這些機構實施接管、破產和清算需要緊密的國際合作。具體舉措包括制定相似的信用衍生產品監管規定，在對大型跨國金融機構進行監管方面簽署跨境協議，以及與海外監管機構進行更好地合作。

三、美國金融監管改革新方案存在的爭議

奧巴馬的改革方案，引起美國經濟社會兩方面的廣泛爭議:一是對于美聯儲監管職能的過分授權;二是過度監管可能帶來的消極后果。[2]

(一)對于美聯儲的監管職能是否存在過分授權

美聯儲的低利率政策引發了美國房地產泡沫，進而釀成金融危機。美聯儲過去未成功擔負起銀行控股公司監管者的角色，干預房地產泡沫和阻止次貸危機的發生，對于金融危機的爆發難辭其咎。再擴大其監管權限，必然招致反對意見。同時，擴大美聯儲監管權限會影響其作為中央銀行的獨立性，與美聯儲保持低通貨膨脹的目標發生沖突。此外，美聯儲和財政部必要時可接管大型金融機構的規定將加大道德風險。一方面，大型金融機構可能不再關心風險、效率與效益;另一方面，中小金融機構則可能拼命想做大企業，以求達到“大到不能倒”的境界。規模足夠大的金融機構，由于有政府撐腰，可在市場上取得不公平的地位，享有在資金借貸的成本和規模上的優勢待遇，不會有徹底破產的風險，從而違背自由和公正、公平的市場經濟原則，最終傷害金融市場和整體經濟的運行。

為了形成制衡，政府將設立一個由美國證監會(SEC)、商品期貨交易委員會(CFTC)、聯邦住房金融管理局(FHFA)及其他銀行監管機構所組成的金融服務監管委員會(FSOC)。該委員會的主要功能是甄別哪些金融機構的規模和全球業務的復雜程度已經“大到不能倒”的規模，并建議監管機構對其實行更嚴格的監管。然而，該委員會無權反對美聯儲做出的決定。

(二)過度監管是否會帶來消極后果

金融監管是一柄“雙刃劍”。金融監管雖有助于維護金融穩定，防范金融危機，確保金融和經濟安全，但監管過度則會扼制金融機構的創新活力和金融體系效率，形成新的尋租空間，降低金融消費者的福利水平。有人擔心方案實施后，一些不必要的監管會使已經遭受危機重創的美國金融機構和金融市場進一步喪失活力，從而削弱美國金融體系的國際競爭力。

由于衍生品市場最容易成為金融危機的發源地與放大器，如果衍生品市場能夠因此得到規范，重復衍生的現象能因此得到規制，將有助于降低未來金融風險。針對資產證券化產品的監管改革糾正的正是目前最突出的金融監管與金融創新相脫節的問題。然而，如果矯枉過正，可能會影響未來抵押貸款及其它貸款的融資流。如消費者金融保護署的設立雖然受到多數消費者歡迎，但許多金融企業則明確表示反對。他們認為，改革會限制其盈利空間，使企業在國際競爭中處于不利地位。對此，索羅斯認為政府不應從放任市場的極端，轉變成過度監管的極端。并提出了美國金融改革應遵循的三個原則:防止經濟泡沫過大，控制信貸流通程度，重新定義市場風險。

四、美國金融監管改革新方案的影響與啟示

(一)美國金融監管新方案的重要影響

奧巴馬的金融監管改革方案，表明了美國政府堵塞監管體系漏洞、完善監管機構框架、重建美國金融業穩定機制和全球信賴基礎的鮮明態度，其對美國乃至全球金融業及經濟發展都將產生深遠影響。

美國金融監管改革方案不僅著眼于本國，而且旨在推動制定更高的全球性金融監管標準，以確保全球金融監管標準與美國實行的監管高標準相一致。作為金融市場最發達、金融監管制度最完備、金融創新最活躍的國度，在很長一段時期內美國都是發展中國家效仿的榜樣。特別是在世界銀行、國際貨幣基金等國際經濟組織和本國精英的大力推崇下，美國的制度和方式已成為發展中國家建設本國金融市場和金融監管體制的典范。盡管次貸危機動搖了投資者對美國金融業的信心，但由于美國在國際金融體系中的特殊地位，其改革措施自然也受到了包括中國在內的各國金融當局的高度關注。

在美國推出金融改革方案兩天后，即2009年6月19日，歐盟峰會便響應美國通過了一項改革方案，擬成立一個名為“歐洲系統性風險管理委員會”的新機構，負責監測整個歐盟金融市場上可能出現的系統性風險，及時發出預警并在必要情況下提出應對建議。與此同時，歐盟還將成立主要由成員國相關監管機構代表組成的三個監管局，分別負責加強成員國在銀行業、保險業和證券業監管方面的協調。

(二)對我國金融監管的重要啟示

奧巴馬方案雖然是針對美國金融業的監管改革安排，但對我國的金融監管也有著重要的啟示意義。

1.監管方式應適應市場的變化。任何一個國家的監管體制必須與其經濟金融發展與開放的階段相適應。沒有永恒不變的最優制度模式，而正是由于經濟和金融業的迅速發展才促使金融監管體制不斷改革。無論監管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋，杜絕金融產品和服務的生產和創新鏈條上的真空，從而最大限度地減少由于金融市場不斷發展而帶來更嚴重的信息不對稱問題。

混業經營是金融業發展到一定階段后的必然結果。金融危機的爆發表明，在金融業高度混業經營并快速發展的背景下，分業監管的制度安排無法有效監管金融市場，甚至有可能因為其內部的協調和分工不明確而延誤化解金融風險的有利時機，致使金融體系風險進一步累加形成系統性風險，最終釀成危機。在混業經營條件下的美國金融監管改革方案雖然力度不足，但已經實實在在觸及了該問題。從我國現實情況看，目前中國涌現出越來越多的金融控股公司，金融混業經營方興未艾，如果我們不能順應形勢革新求變，仍然固守“一行三會”分業監管模式，必然會引發風險及導致錯配，無法實現金融穩定運行的監管目標。

2.金融監管中應注重消費者利益保護。消費者對金融產品的持續購買能力和日益增長的、多樣化的金融消費需求，是推動金融總量擴張和金融結構優化的不竭動力。金融監管只關注金融機構的利益訴求而忽視了對消費者利益的切實保護，可能挫傷消費者的金融消費熱情，使金融業發展失去廣泛的公眾基礎和社會支持。目前，中資銀行消費信貸發展迅猛，信用卡發卡量快速增長，信貸消費的安全與金融穩定緊密相連。因此，必須對消費者金融產品和服務市場實行嚴格監管，確保其透明、公平、合理，使消費者能夠獲得充分的有關金融產品與服務信息。奧巴馬方案中建立專門的消費者金融保護機構的措施，值得我國借鑒。■

參考文獻:

[1]鄧翔，李雪嬌.“次貸危機”下美國金融監管體制改革分析[J].世界經濟研究，2008，(8).

[2]苑德軍.修補美國金融監管籬笆的實際舉措[N].金融時報，2009-06-23.