農村小額貸款業務：從國內外發展歷程看我國的問題與出路

摘要:農村小額貸款業務起源于孟加拉國尤努斯的農村實驗，對農村的經濟發展是一次金融創新。國外的小額貸款業務除了應用于傳統農業外，還應用于與農業發展相關的養殖業、加工業以及與農業不相關的小企業的發展。雖然小額貸款的制度在日臻完善，但我國就目前實踐而言還存在諸多急需解決的問題，單純地將孟加拉國的經驗復制到我國難以奏效。探索合理、高效率服務農村經濟發展的小額貸款制度成為當務之急。

關鍵詞:小額貸款;發展歷程;問題;出路

中圖分類號:F832.43 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)10-0074-04

一、小額貸款在國內外的發展歷程

(一)小額貸款在國外的發展歷程

小額貸款是基于生產目的而不是基于消費目的為低收入階層提供的金融服務，具有小額度、短期和分期還款特征。[1]小額信貸與傳統金融產品不同，其目標是傳統金融業務不能覆蓋但有強烈金融服務需求的低收入群體，目的在于使該群體擺脫貧困，有自身的特點(見表1)。

小額貸款業務起源于20世紀70年代孟加拉國經濟學家穆罕默德#8226;尤努斯針對貧困農村地區的小額貸款實驗，該實驗隨后采取鄉村銀行方式在全國范圍內展開。[2]孟加拉國的鄉村銀行是非政府組織的鄉村銀行，屬于自負盈虧的商業機構。尤努斯在鄉村進行調查的過程中發現，農村居民的貧窮并不是因為天性懶惰，而是因為沒有經濟發展的原始資金以及使自己貧困面貌得以改善的機會和信心。傳統的正規金融機構出于商業性考慮并沒有將農民的這種處境考慮在內，這些金融機構并不能給農民提供信貸從而使其有改善自身境況的機會。小額貸款是超乎于正規金融制度的針對貧困農民而特別實施的制度設計，這種針對農民的小額貸款在一定程度上解決了農民進行自身發展的資金基礎問題，從理論上講是金融體系內的制度創新，其意義不僅在于農業產業本身，其遠期受益者將是國家財政以及為農業產業做支撐的周邊產業。[3]從理論上講，小額貸款是以低收入的農村階層為服務對象的、小額度的、制度化的信貸服務新品種，通過創新金融服務讓貧困農民獲得更多的發展機會。

小額貸款自從實施以來，為眾多貧困農戶走上致富道路搭建了平臺。從國外的發展情況看，小額貸款分為福利主義和制度主義兩種類型。福利主義模式在孟加拉國稱為鄉村銀行模式，是單純向貧困農民施行的一種金融服務，一般五人自愿結合成為一組，組中任何一人有不還款的記錄則其余所有人將受到牽連，這種情況下的小額貸款每筆在100-500美元之間，鑒于額度很小所以不需要任何抵押就可以申請到貸款，但需要貸款人分期付款，從而保證小額貸款的還款安全。制度主義模式的小額貸款是在印度尼西亞得到實施的一種典型方式，該模式下建立起農村居民大量小額游資與急需資金的居民的要求，游資的儲蓄成為了鄉村居民主要的貸款來源，在經營中通過縮短審批時間和流動服務等方式降低運營成本，貸款公司在運營中充分強調信貸管理和財務上的可持續性。兩種方式存在一定的差別但基本目的是一致的，為農村貧困地區向富裕道路的過程中構建了平臺，這對處于發展中國家的我國在全面建設小康社會和新農村建設過程中具有非常重要的借鑒意義。

(二)小額貸款在國內的發展歷程

小額貸款在我國并不是新生事物，早在建國初期就有實踐，只不過在長期的計劃經濟發展過程中，農業集體經濟對小額貸款沒有強烈的需求。我國小額貸款與國外有很大的不同，小額貸款的發展是伴隨農業聯產承包責任制的廣泛推行出現的，農業的多種經營實踐使得經濟底子差的農戶感到憑借自身資金的積累改變農業面貌的步履維艱，開始產生對小額貸款的需求。

大規模的小額貸款實踐始于20世紀80年代，大體可以分為三個步驟:一是20世紀80年代到90年代中期為試點階段，這時期主要是農村信用社為主的小規模貸款，大多數農戶對小額貸款無需求，信用社的貸款業務量也不大。二是20世紀90年代中期到20世紀末為推廣階段。這一階段主要集中在農村，針對農村進行重點扶貧開發，貸款的對象是特別貧困的農民，在形式上包括扶貧貼息款和扶貧非貼息款，但覆蓋范圍并不大，沒有讓絕大多數農戶受益。三是20世紀末到目前為止為第三個步驟。這時期農村小額貸款和城市小額貸款都有了很大的發展，城市小額貸款主要是城鎮下崗職工貸款和助學貸款。2005年，人民銀行決定在晉、川、貴、陜、蒙等五個省區成立七家小額貸款公司進行試點，隨后浙江有百余家小額貸款公司試點運行，繼而甘肅、福建、安徽等地也開始運行。這時期人民銀行確定了農戶聯保貸款的“多戶聯保、按期存款、分期還款”原則，由于該業務適合了農業經濟發展的需要，農村小額信貸的發展速度非常迅猛。[4]

二、我國小額貸款項目的制度設計

中國最早的小額貸款項目始于河北省易縣的農村小額貸款項目。易縣扶貧社從福特基金會、孟加拉鄉村銀行以及一些臺商和個人得到了一些資助，是我國農村小額貸款走在前面的試點區域。易縣施行聯保小組模式為農村貧困人口提供貸款，在實際運行中主要涉及小組聯保、分期還款和中心會議三個主要環節。

(一)相互監督的小組聯保制度

貸款申請者為得到貸款需要事先自愿加入聯保小組，小組一般由5人組成，通過選舉產生小組長，在獲得貸款的程序上采取三輪進行，每輪涉及人員分別為2→2→1(數字分別代表組員的數量)。首輪申請貸款時小組中只有兩個組員可以有貸款機會，在首輪獲得貸款的兩個組員開始還款后組內的其他兩個組員相繼得到貸款，在所有組員都能夠正常還款后小組長才能夠得到貸款。該貸款模式不僅可以體現小組成員之間的利益相關、相互監督等關系，還可以體現對小組長的激勵，小組長為得到貸款就需要保障小組內的其他成員按期還款。這種機制使得希望得到小額貸款的組內所有成員能夠相互監督，一定程度上提高了小額貸款的利用效率和還款信用。

(二)確保安全的分期還款制度

小額信貸的分期還款制度可以稱作借整還零，是為盡量降低貧困農戶貸款后的還款風險而進行的制度設計。因為小額貸款的服務對象是貧困農民，其經營能力、還款能力都不確定，到期一次性償還本息的風險會很大。所以整借零還的還款制度設計既保證了農民積累的正常進行也為貸款提供了安全保障。但這種還款制度也有嚴重不足，即該制度對于每天有正常收入的非農產業比較適合，而對于生產周期長、季節特點明顯的農業生產而言就不太適合。小額貸款的分期還款目標本來是為了減輕還款負擔，但事實上會使貸款農戶的生活狀況一定程度上惡化，這與小額貸款的初衷相矛盾。

(三)中心會議

申請小額貸款者每月需要參加一次由貸款公司召開的中心會議，在中心會議上借款人之間除了可以進行項目經驗交流外還可以處理發放貸款和辦理還款等諸多相關事宜。中心會議既是借款人之間相互交流經驗以及進行借、還款事宜的場所，也是借款人之間適時進行資金利用效率監督、降低金融機構追回貸款風險進而強化金融產品信用保障的場所。中心會議的主要功能在于:借款人參與信貸業務，強調借款人自己管理自己;借款還款的場所，增加信貸活動的透明度;借款人在中心會議上相互了解各自的資金使用情況以達到互相監督的目的。由于多種原因在實際運作中中心會議并不一定能夠如期舉行，這就加大了中心會議發揮作用的難度。

三、我國小額貸款業務發展中存在的主要問題

(一)產品屬性制約性強

1.產品競爭性問題。小額貸款業務由于剛剛起步，加上農村貧困居民的經濟承受能力以及創業的信心等多方面的影響，導致其對農村居民的資助機會并不均等。小額貸款的供給與需要之間并不完全對稱，居民得到小額貸款還需要一定程度的競爭才能實現。巨大的資金缺口導致小額貸款過程中各種有悖公平的現象發生。

2.產品覆蓋面問題。小額貸款從一般意義上而言是一項惠農政策，但具體到不同區域、不同收入水平、不同歷史基礎、不同創業抱負的農村居民，得到這種創業資金的機會并不相同。出于金融安全的考慮，小額貸款會選擇投向具有資金回收保障、具有一定經濟發展基礎的地區。按照這樣的邏輯，相對貧困、沒有發展基礎本應該得到資助的農村地區反而被邊緣化，這與小額貸款的初衷是存在差異的。

3.產品層次性問題。小額貸款業務的執行前提是將農戶作為一個群體看待，在設計產品時具有整齊劃一性特點，但對于同一產品，不同人群的接受能力是不同的。產品的整齊劃一實際上是將更多的具有接受小額貸款愿望的人拒之門外。相對具有彈性的小額貸款產品設計對于低接受能力的人群而言實際上是剛性的。對于部分高接受能力人群而言的有彈性實際上是以損失低接受能力人群的利益為代價的。

(二)市場發展瓶頸較大

1.產品需求結構不合理。小額貸款關鍵是體現在貸款額度上，小額貸款的單次貸款數量較小，并不能滿足種養大戶的用款要求。隨著農業產業結構的調整和農業產業規模的變化，農業產業在規模化運營中的產業鏈條逐漸延長，其對貸款的要求也增加，需要金融系統提供更多的符合農村需要的金融產品。農戶需要金融機構在貸款期限、貸款利率等方面推出符合農戶需求的金融產品。目前的小額貸款業務還不能對消費者的需求結構細分，從而對部分貸款需求者逐漸失去意義。

2.農戶資信水平較低。小額貸款為確保金融安全，需要評定農戶的資信水平。但農戶的數量巨大而貸款需求數額較小，所以小額貸款施行過程中如何確定農戶的資信水平成為一個大問題。所以小額貸款的獲取機會中摻雜了人情關系，進一步加大了對農戶資信水平確定的主觀隨意性，最終導致急需用款而資信水平較高的農戶不能得到款項，資信水平不高而資金相對寬裕的農戶反而得到貸款。這在很大程度上降低了小額貸款的使用效率，農村信用產品也面臨著更大的風險。

3.缺乏擔保機制。農業生產屬于自然生產過程，較大地依賴于自然條件，抗御自然災害的能力較弱，導致農村小額貸款壞賬。同時，農村信用社對呆賬和壞賬的承受能力有限，為了盡最大限度減少壞賬損失，農村信用社會采取慎待舉措，使得減少農戶的受益范圍并給金融機構帶來業務障礙。農業生產的風險性與小額貸款的金融安全之間就形成了信息不對稱，根本原因在于農業貸款沒有建立相應的擔保機制，制約了農業金融產品的消費范圍進一步地擴大。

(三)小額貸款公司發展基礎薄弱

1.身份缺失。銀監會對小額貸款公司的法律地位界定為自然人、法人或者其他社會組織投資成立的有限責任公司或者股份有限公司，在其運營中不能吸收公眾存款。按照這樣的界定，小額貸款業務公司不能吸收公眾存款，不屬于金融機構。所以，小額貸款業務公司在運營中就不能按照金融企業的運行規則運轉，在運營中會面臨諸多業務發展上的問題。

2.資金匱乏。小額貸款業務公司“只貸不存”，使得公司運營中缺失成長的資金基礎。2008年5月，銀監會和人民銀行聯合下發的《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定“小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。在法律、法規規定的范圍內，小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。”小額貸款公司的資金來源主要有三種途徑:商業銀行的撥付資金、自有資金以及捐贈資金。鑒于資本的逐利性本質，來自機構的捐贈資金不會太多，由于小額貸款為一般性的商業機構，難以從商業銀行獲得規模龐大的撥付資金，所以小額貸款公司最為穩定的資金來源是自有資金。資金的嚴重不足導致公司無法根據市場需求制定發展規劃。

3.利潤狹窄。小額貸款公司的貸款利率控制在基準利率的四倍以內，彈性較大，高于金融機構的貸款利率但低于民間貸款利率，利率水平一般由資金供求的雙方協商而定，利率分布沒有明顯的層次特點。但小額貸款業務公司的收益水平受到限制，小額貸款公司必需遵循“小額、分散”的原則發放貸款，限制了其盈利空間。

4.存在制度風險隱患。小額貸款公司沒有一個專門的監管機構進行監管，是由省級政府明確一個主管部門負責對小額貸款公司的監督管理。在小額貸款公司產生之前，農村百姓之間存在小規模的信用服務，小額貸款公司這一信用服務制度化。但小額貸款公司不是經濟發展的必然產物，而是政府推行的強制性的制度變遷，其發展形式不是最優的制度設計，小額貸款公司只貸不存的硬性約束，在信用擴張的情況下可能會變相吸收存款以解決資金來源不足的問題，于是會使原本不合理的制度設計受到挑戰。

(四)貸款幫扶效率低下

小額信貸瞄準的是農業經濟發展中的貧困人口，從這個角度而言是金融企業的產品創新，[5]但效果取決于瞄準的技術和工具。技術是指制度安排，即通過什么樣的制度安排創造有利于小額貸款發揮到最大作用;工具是指計劃和市場，計劃方式是直接瞄準，市場方式是間接瞄準，兩種方式的效率和效果有很大的不同。其實小額貸款的產品設計中并沒有過多地考慮該產品的運作效率，這種本來是為窮人服務的信貸，在市場競爭的機制下很難發揮最佳效率。還會產生如下兩個問題。

1.還款效率高的借款者不是最需得到資助的貧困戶。在小組聯保的制度模式下，小組成員之間相互監督，以上一個個體的資金利用效率為基礎決定下一個個體是否能夠進一步得到小額貸款。貸款往往傾向于還款效率高、償還能力強的借款者，而貧困農民最初的還款能力和經營能力都很難做到最好，如此制約機制下的借款者并不一定是最需要得到小額貸款資助的貧困農民，而最需要得到資助的貧困農民往往被排擠在被資助的范圍之外。

2.公平目標下會以損失有限資金的利用效率為代價。如果將小額貸款的獲得機會平均分配給農村貧困居民，每個需要得到小額貸款的農村居民都能夠得到平等的資助，但這樣的資金配給方式不一定是有效率的。因為每個經營者自身的發展機會、經營能力、偏好等都不相同，每個借款人的最終還貸能力也有很大差異，導致金融機構的呆賬壞賬的機會增加。而且，有些經濟條件差的居民，并不特別需要得到小額貸款。反而有些經濟條件稍好的居民由于已經具備了一定的經濟基礎和經驗，希望借助小額貸款以充分利用發展的機會。在平均分配的條件下這部分人反而不能得到相對充足的貸款，從這個意義上而言，政策上的公平反而導致實踐中的不公平。

四、小額貸款業務發展成功經驗與我國的出路選擇

(一)小額貸款業務在國外發展的成功經驗

1.準確鎖定目標。小額貸款的目標是窮人，能夠得到這種資金支持的對象一般都是經濟狀況非常窘迫的貧困農民，這種制度設計可以將貸款對象直接鎖定為貧困農民。事先鎖定服務對象就可以避免將有限的資金資源用于與預期目標無關的其他方面中去的可能性，從而在很大程度上減少制度執行者的舞弊行為，在保證制度實施公正性的同時提高資源配置效率。

2.相互擔保制約。孟加拉國的小額貸款屬于無抵押擔保貸款，這是貧困農民獲得傳統意義上金融貸款的主要障礙。借款者在自愿基礎上建立互助組織，這種互助組織也是一個擔保小組，小組內部對小組成員施以合同執行強制并且組員之間互相監督，以此達到降低違約率和提高還貸保障率的目的。這不僅降低了銀行對借款人的監督成本而且還加強了每個借款人的自律能力。

3.市場機制運作。小額貸款是一種商業行為，需要通過各種風險管理工具提高其運營水平，以降低金融風險和運作成本。小額貸款在實際運作過程中可以根據運作成本等制定有彈性的利率，并且對借款農民制定有彈性的還款條件。另外，由于小額貸款的額度小、但還期短和交易成本高，排除了非貧困人口擠占這些貸款的可能性。隨著計算機網絡技術的發展，小額貸款可以逐漸降低運營成本和改善運營條件，在給更多的農民帶來實惠。

(二)我國小額貸款業務的發展出路選擇

我國的小額貸款業務雖然已經取得了一些進展，但還面臨著很多問題。為了讓更多的貧困農民受益，讓小額貸款發揮更大的作用，需要著手做很多的事情，不過急于著手做的應該包括以下幾個方面。

1.小額貸款公司轉化為村銀行。小額貸款公司轉化為村銀行，獲得進入金融領域的準生證。小額貸款公司成為正式的金融機構后，不僅可以解決其身份問題，而且可以解決資金匱乏問題，兩條腿走路的小額貸款公司發展前途會更加寬廣。但是小額貸款公司走入金融陣列需要依托大型的商業銀行，讓商業銀行成為小額貸款公司的大股東。

2.放寬小額貸款公司股東數量。在小額貸款公司轉軌到金融行業試點的過程中，對小額公司的股東人數進行了限制，在一定程度上限制了小額貸款公司的發展。應該進一步放開對小額貸款公司股東人數的限制，從而擴大小額貸款公司的發展資金基礎。這樣，不僅可以使大量的農村游資有正規的投資渠道，而且可以提高小額公司的管理水平和風險抗御能力。

3.出臺信貸業務準入規章制度。目前我國的小額信貸機構都登記為非政府組織，并沒有獲得合法身份，以至于在小額貸款項目運營過程中經常需要“協商”出一個臨時身份，不僅延緩了工作效率而且讓小額信貸機構看不到發展的希望，影響其業務的質量。所以應該盡快出臺信貸業務準入的相關制度，賦予小額信貸業務合法身份并為其進入金融領域做準備。

4.盡快取消無抵押貸款的限制。小額貸款無抵押獲得看上去是惠及所有用資者的事情，實際上無抵押即意味著貸款風險，為了減少貸款風險，貸款業務就會傾向于非貧困農戶的用款需求，這樣貧困農戶的用款權就被剝奪了。■

參考文獻:

[1]孫若梅.小額信貸與農民收入:理論與來自扶貧合作社的經驗數據[M].北京:中國經濟出版社，2006.

[2]孫鵬，朱啟臻.國外小額貸款發展的成功經驗及對中國的啟示[J].世界農業，2007，(2).

[3]孟祥林.論商業銀行金融業務創新的制度選擇[J].海南金融，2006，(10).

[4]曹子娟.中國小額信貸發展研究[M].北京:中國時代經濟出版社，2006.

[5]杜曉山.小額信貸原理及運作[M].上海:上海財經大學出版社，2001.