上世紀(jì)９０年代美國開端計(jì)劃修正案解讀

[摘要]上世紀(jì)90年代是美國開端計(jì)劃從規(guī)模發(fā)展向質(zhì)量建設(shè)的轉(zhuǎn)型時(shí)期。本文通過對(duì)美國開端計(jì)劃上世紀(jì)90年代三次修正案的解讀，闡述了法案在質(zhì)量基金、員工資質(zhì)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)督與評(píng)估等方面的規(guī)定，分析了開端計(jì)劃支持保障體系的主要框架，揭示了開端計(jì)劃質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督評(píng)價(jià)體系的基本內(nèi)涵，以期對(duì)我國學(xué)前教育立法及學(xué)前教育質(zhì)量的提高提供有益的借鑒。

[關(guān)鍵詞]開端計(jì)劃修正案；質(zhì)量基金；員工資質(zhì)；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；質(zhì)量監(jiān)督與評(píng)估

開端計(jì)劃是美國上世紀(jì)60年代開始實(shí)施的面向低收入家庭的兒童發(fā)展計(jì)劃，也是迄今為止美國歷史上規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長的學(xué)前教育綜合服務(wù)項(xiàng)目。80年代末，由開端計(jì)劃協(xié)會(huì)撰寫的著名的《銀絲帶報(bào)告》概括地反映了開端計(jì)劃資金不足、質(zhì)量滑坡以及培訓(xùn)滯后等一系列問題，引起了美國政府及社會(huì)各界對(duì)開端計(jì)劃質(zhì)量問題的關(guān)注。在《銀絲帶報(bào)告》的影響和推動(dòng)下，從1990年開始直到1998年，美國國會(huì)三次頒布了以提高開端計(jì)劃質(zhì)量為主題的立法修正案，由此推動(dòng)了開端計(jì)劃工作重心由追求規(guī)模發(fā)展向規(guī)模與質(zhì)量并重、側(cè)重質(zhì)量提高的歷史性轉(zhuǎn)變，使開端計(jì)劃成為當(dāng)今美國高質(zhì)量的學(xué)前教育項(xiàng)目之一。

一、上世紀(jì)90年代美國開端計(jì)劃三次修正案內(nèi)容分析

(一)1990年開端計(jì)劃修正案：設(shè)立質(zhì)量促進(jìn)基金

1990年開端計(jì)劃修正案又被稱為《開端計(jì)劃擴(kuò)展和質(zhì)量提高法案》(The Head Start Expansion and Quality Improvement Act)。根據(jù)《銀絲帶報(bào)告》的建議，該法案要求每年將一定比例的資金設(shè)為質(zhì)量促進(jìn)基金，專門用于改進(jìn)現(xiàn)有的服務(wù)。1991年度開端計(jì)劃全部財(cái)政撥款的10％和以后所有新增撥款的25％都要設(shè)為質(zhì)量促進(jìn)基金。這是開端計(jì)劃歷史上第一次特別為提高質(zhì)量而保留資金，可以說是開端計(jì)劃由追求規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量提高的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

對(duì)于質(zhì)量促進(jìn)基金的用途，立法明確要求至少要有50％用于提高員工的工資，其中包括為地方開端計(jì)劃項(xiàng)目中的員工提供津貼。后來，這一條款修正后要求健康和公共事業(yè)服務(wù)部支持開端計(jì)劃委托機(jī)構(gòu)，根據(jù)員工接受培訓(xùn)的情況和工作經(jīng)驗(yàn)制定工資標(biāo)準(zhǔn)，然后依據(jù)工資標(biāo)準(zhǔn)為職工提供補(bǔ)助。

除了設(shè)立專項(xiàng)質(zhì)量促進(jìn)基金之外，1990年的立法中還出臺(tái)了一些其他質(zhì)量促進(jìn)措施，其中包括監(jiān)督計(jì)劃的質(zhì)量和員工資質(zhì)的規(guī)定。在對(duì)計(jì)劃的質(zhì)量監(jiān)督方面，立法要求健康和公共事業(yè)服務(wù)部對(duì)開端計(jì)劃中的每個(gè)機(jī)構(gòu)至少每三年進(jìn)行一次全面的實(shí)地評(píng)審，以確保其符合開端計(jì)劃的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。而針對(duì)《銀絲帶報(bào)告》提出的師資水平問題，1990年法案規(guī)定，到1994年9月30日為止，每個(gè)班級(jí)至少要有一名教師符合以下條件：擁有兒童發(fā)展協(xié)會(huì)頒發(fā)的證書；擁有由各州頒發(fā)的學(xué)前教育教師的證書(state certificate for preschool)(符合兒童發(fā)展協(xié)會(huì)的要求)；持有早期兒童教育方面的大專、本科等學(xué)歷；擁有與早期兒童教育相關(guān)的學(xué)位，并同時(shí)具備學(xué)前教育的執(zhí)教經(jīng)驗(yàn)和學(xué)前教育教師的國家證書。這是法案中第一次對(duì)員工資質(zhì)提出明確的要求。

(二)1994年開端計(jì)劃修正案：強(qiáng)化質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目監(jiān)督

1994年的開端計(jì)劃立法修正案進(jìn)一步對(duì)完善執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、建立科學(xué)的質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)估體系等方面作出了相關(guān)規(guī)定。

1 關(guān)于績效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)。

在1994年的立法中，最為突出的條款是要求對(duì)70年代初期制定的開端計(jì)劃執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和修改。這是20年來第一次對(duì)開端計(jì)劃執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的重新修訂。法案要求新標(biāo)準(zhǔn)不僅要根據(jù)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)和科學(xué)研究的新成果對(duì)原有的工作規(guī)程、操作標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)和完善，而且正式宣布實(shí)施早期開端計(jì)劃(Early Head Start)。根據(jù)法案的要求，開端計(jì)劃的服務(wù)要覆蓋0～5歲全部學(xué)齡前階段嬰幼兒。

結(jié)合新的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，法案還要求健康和公共事業(yè)服務(wù)部研究制定評(píng)估開端計(jì)劃的指標(biāo)體系，通過評(píng)估來衡量開端計(jì)劃質(zhì)量的優(yōu)劣和效率的高低，評(píng)價(jià)全國及地區(qū)性項(xiàng)目在運(yùn)營中的長處和不足，并確定可能需要提供額外培訓(xùn)和技術(shù)協(xié)助的領(lǐng)域。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)的重新修訂為全面提高開端計(jì)劃的質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)，也為建立科學(xué)規(guī)范的開端計(jì)劃質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)估體系創(chuàng)造了條件。

2 關(guān)于聯(lián)邦政府的監(jiān)督。

為了加強(qiáng)對(duì)開端計(jì)劃的質(zhì)量監(jiān)督，1994年的法案提出了更加具體的要求：至少每三年要對(duì)每一代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次全面評(píng)審；對(duì)新指定的代理機(jī)構(gòu)在實(shí)施開端計(jì)劃項(xiàng)目期滿一年后，立即進(jìn)行評(píng)審；進(jìn)行各項(xiàng)跟蹤評(píng)審，包括對(duì)沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的代理機(jī)構(gòu)及其開展的項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)回訪；開展其他適當(dāng)?shù)脑u(píng)審。

3 關(guān)于員工的聘用。

1994年的法案對(duì)開端計(jì)劃中教師(classroom starf)的崗位設(shè)置和員工任職條件等都提出了具體要求。例如，立法要求健康和公共事業(yè)服務(wù)部協(xié)助開端計(jì)劃中的參與機(jī)構(gòu)設(shè)置輔導(dǎo)教師(mentor teacher)的工作崗位，并要在必要時(shí)審查和修改有關(guān)家庭服務(wù)工作人員(home visitor)資質(zhì)的規(guī)定，為家庭服務(wù)工作人員設(shè)立一個(gè)資質(zhì)證書，促進(jìn)其示范性培訓(xùn)課程的發(fā)展。法案還批準(zhǔn)了一個(gè)家庭服務(wù)工作人員項(xiàng)目(Fellows Program)，以培養(yǎng)早期兒童教育領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)人才。“這類項(xiàng)目是第一次在法案中出現(xiàn)”。

4 關(guān)于培訓(xùn)和技術(shù)協(xié)助。

1994年的立法強(qiáng)化了對(duì)師資培訓(xùn)和技術(shù)協(xié)助的相關(guān)規(guī)定，要求健康和公共事業(yè)服務(wù)部為那些在監(jiān)督審查中確實(shí)存在不足的項(xiàng)目優(yōu)先提供培訓(xùn)和技術(shù)協(xié)助。立法還要求健康和公共事業(yè)服務(wù)部對(duì)開端計(jì)劃機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目中的其他工作進(jìn)行協(xié)助，其中包括：員工的培訓(xùn)和晉升；社區(qū)范圍內(nèi)的策略性規(guī)劃和社區(qū)需求評(píng)估；根據(jù)社區(qū)需要開展全天和全年的服務(wù)項(xiàng)目；將服務(wù)范圍擴(kuò)展到有嬰幼兒的家庭；發(fā)展正確的管理模式，獲得足夠設(shè)施并進(jìn)行維護(hù)；發(fā)展創(chuàng)新型的計(jì)劃模式等等。

1994年立法修正案的通過和實(shí)施對(duì)開端計(jì)劃的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。根據(jù)法案的要求，開端計(jì)劃主管部門實(shí)施了強(qiáng)有力的質(zhì)量改進(jìn)措施，包括：在實(shí)地審查中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重缺陷時(shí)采取堅(jiān)決的態(tài)度。按照這一要求，兒童、青少年和家庭管理局取締了90個(gè)未能迅速改正工作中缺陷的機(jī)構(gòu)；20年來首次完成了對(duì)開端計(jì)劃執(zhí)行規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的最終修訂，開端計(jì)劃開始按新的執(zhí)行手冊(cè)運(yùn)行；設(shè)計(jì)了新的開端計(jì)劃評(píng)估指標(biāo)體系，開始對(duì)開端計(jì)劃中重要領(lǐng)域的服務(wù)進(jìn)行追蹤調(diào)查研究；全國建立了4個(gè)質(zhì)量調(diào)查中心來健全評(píng)估體制，同時(shí)對(duì)參與開端計(jì)劃的兒童采取全國隨機(jī)抽查的方式進(jìn)行追蹤訪查，科學(xué)評(píng)價(jià)開端計(jì)劃的服務(wù)效果；為地方項(xiàng)目中的質(zhì)量改進(jìn)增加資金，如提供資金以雇用更多的家庭服務(wù)工作人員；增加地方項(xiàng)目員工的工資和津貼。

(三)1998年開端計(jì)劃修正案：提高教育項(xiàng)目的質(zhì)量

1998年開端計(jì)劃立法修正案的重點(diǎn)明顯傾向于提高教育服務(wù)的質(zhì)量，特別進(jìn)行了關(guān)于促進(jìn)兒童讀寫能力的標(biāo)準(zhǔn)和改進(jìn)措施的項(xiàng)目研究，注重教育質(zhì)量成為其主要特色，具體包含以下內(nèi)容：

1 關(guān)于質(zhì)量促進(jìn)基金。

1998年法案強(qiáng)調(diào)質(zhì)量促進(jìn)基金主要用于教師培訓(xùn)和提高質(zhì)量，改進(jìn)服務(wù)的技術(shù)支持與協(xié)助。立法原則是：“在任何財(cái)政年度執(zhí)行本節(jié)條款可用的資金總數(shù)中，應(yīng)該預(yù)留5％到10％用于建立培訓(xùn)和技術(shù)援助基金”。此外，基金還要用于其他一些領(lǐng)域，包括：促進(jìn)語言和讀寫能力的發(fā)展；非英語家庭及其兒童對(duì)英語的學(xué)習(xí)；兒童咨詢和其他類型的服務(wù)等。質(zhì)量促進(jìn)基金向教師培訓(xùn)和服務(wù)項(xiàng)目技術(shù)支持的傾斜促進(jìn)了開端計(jì)劃教育項(xiàng)目質(zhì)量的提高。

2 關(guān)于教師任職資格。

1998年的法案增加了教師能力要求，相對(duì)以往單純以學(xué)歷和經(jīng)歷作為衡量教師水平的尺度而言，是其一大創(chuàng)新。法案規(guī)定開端計(jì)劃中心的每個(gè)班級(jí)中至少要有一名教師具備以下能力：能夠制定并實(shí)施學(xué)習(xí)課程，以促進(jìn)兒童的智力和體力發(fā)展，使兒童作好入學(xué)準(zhǔn)備；能夠建立并保持一個(gè)安全、健康的學(xué)習(xí)環(huán)境；能夠促進(jìn)兒童的社會(huì)交往能力和情感發(fā)展；善于鼓勵(lì)家庭參與開端計(jì)劃項(xiàng)目，促進(jìn)兒童和家長之間關(guān)系的發(fā)展。

3 關(guān)于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)和監(jiān)督措施。

1998年法案進(jìn)一步明確了開端計(jì)劃的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)和監(jiān)督措施，使開端計(jì)劃中的教育項(xiàng)目有了全面的執(zhí)行準(zhǔn)則，也使項(xiàng)目質(zhì)量的提高更有技術(shù)保障。如法案對(duì)兒童的讀寫能力的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)具體的規(guī)定，要求開端計(jì)劃至少保證兒童要在以下方面取得進(jìn)步：發(fā)展語音、書寫和數(shù)字意識(shí)；理解并使用語言與人溝通；理解并使用越來越復(fù)雜多樣的詞匯；養(yǎng)成喜愛讀書的習(xí)慣；對(duì)于母語非英語的兒童，要求在英語的使用方面取得進(jìn)步；懂得字母表中的字母是一個(gè)視覺圖形的特殊范疇，每一個(gè)都可以被單獨(dú)命名；辨認(rèn)出一個(gè)單詞是一個(gè)書寫單位(a unit of print)；認(rèn)出字母表中至少10個(gè)字母；將單詞的形狀與讀音聯(lián)系起來。

這些規(guī)定不僅具體明確，而且操作性強(qiáng)，有利于實(shí)施推廣。為了檢驗(yàn)和衡量新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行效果，聯(lián)邦政府進(jìn)一步完善了開端計(jì)劃評(píng)估的指標(biāo)體系。2000年8月，兒童、青年和家庭管理局公布了《開端計(jì)劃的目標(biāo)成績結(jié)構(gòu)表(Head start Outcomes Framework)》，構(gòu)建這一框架的目的在于為開端計(jì)劃項(xiàng)目的評(píng)估工作提供標(biāo)準(zhǔn)。

二、上世紀(jì)90年代美國開端計(jì)劃三次修正案的意義評(píng)析

上世紀(jì)90年代開端計(jì)劃的三次立法修正案以提高質(zhì)量為中心，既有承接延續(xù)，又各有側(cè)重，基本形成了一整套保證開端計(jì)劃服務(wù)和教育的質(zhì)量支持體系。在新法案的指導(dǎo)和調(diào)控下，提高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督和質(zhì)量評(píng)估成為開端計(jì)劃的主要任務(wù)，開端計(jì)劃的工作重心從90年代以前注重?cái)U(kuò)大規(guī)模逐漸轉(zhuǎn)移到了加強(qiáng)質(zhì)量建設(shè)方面。

(一)三次修正案推動(dòng)了開端計(jì)劃的重心從強(qiáng)調(diào)規(guī)模向注重質(zhì)量的過渡

三次法案立法主旨的不同明顯體現(xiàn)了聯(lián)邦政府對(duì)開端計(jì)劃的指導(dǎo)方針的轉(zhuǎn)變。對(duì)于1990年法案來說，“雖然修正案提議1993年增加資金的25％用于質(zhì)量的提高，但是政府只劃撥4600萬美元或?qū)㈤_端計(jì)劃所承諾資金的7％用于提高質(zhì)量，剩余的資金被用于計(jì)劃的擴(kuò)展。”可見，1990年開端計(jì)劃修正案在一定程度上是在強(qiáng)調(diào)發(fā)展的前提下兼顧質(zhì)量的一種折中。㈣1994年法案認(rèn)為開端計(jì)劃仍需擴(kuò)大規(guī)模并逐步向嬰幼兒發(fā)展。1998年的修正案第一次將發(fā)展規(guī)模縮減，而大幅度增加了用于提高質(zhì)量的資金(新投入資金的60％)。僅以生均費(fèi)用為例，“1992年，開端計(jì)劃的生均費(fèi)用為3546美元，而1998年為5288美元，用于每個(gè)兒童的費(fèi)用增長了將近50％，而同期的兒童數(shù)量只增加了30％。”

(二)三次修正案制定了嚴(yán)格細(xì)致的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，突出體現(xiàn)了開端計(jì)劃促進(jìn)兒童發(fā)展的中心目標(biāo)

1994年的法案制定了新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和具體的操作程序。1994年和1998年立法都規(guī)定要取消未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目的資格。另外，1998年法案還制訂了具體的標(biāo)準(zhǔn)，要求參與開端計(jì)劃的兒童掌握多種技能，同時(shí)指定美國健康和公共事業(yè)服務(wù)部的部長負(fù)責(zé)研究制定評(píng)估指標(biāo)，以評(píng)定這些標(biāo)準(zhǔn)貫徹實(shí)施的效果，從而確保參與開端計(jì)劃的兒童能夠獲得標(biāo)準(zhǔn)中所要求的能力。這些規(guī)定的最終目的就是要促進(jìn)兒童的綜合發(fā)展。

(三)三次修正案保證了開端計(jì)劃教師和員工素質(zhì)的穩(wěn)步提高

1990年法案第一次對(duì)開端計(jì)劃教師的資質(zhì)做出明確要求。為了進(jìn)一步提高家庭服務(wù)人員的素質(zhì)，1994年的立法頒布了家庭服務(wù)技能的資格標(biāo)準(zhǔn)和示范課程，并支持頒發(fā)一個(gè)能夠在全國范圍內(nèi)得到承認(rèn)的證書，第一次對(duì)非教學(xué)人員的學(xué)歷做出規(guī)定。1998年法案則在明確教師學(xué)歷水平的基礎(chǔ)上對(duì)教師應(yīng)當(dāng)具備的能力做出了規(guī)定。除了逐步規(guī)范對(duì)教師和員工的資質(zhì)要求外，三次修正案還明確規(guī)定不斷提高開端計(jì)劃教師的工資待遇，并加強(qiáng)員工培訓(xùn)力度。1990年法案要求根據(jù)員工接受培訓(xùn)的情況和工作經(jīng)驗(yàn)制定工資標(biāo)準(zhǔn)，1994年法案強(qiáng)化了開端計(jì)劃法案中對(duì)師資培訓(xùn)和技術(shù)協(xié)助的相關(guān)規(guī)定，而1998年法案更是強(qiáng)調(diào)質(zhì)量促進(jìn)基金主要用于教師培訓(xùn)和提高質(zhì)量。這些措施不僅穩(wěn)定了師資隊(duì)伍，而且從整體上保證了員工素質(zhì)的提高。

(四)三次修正案將質(zhì)量檢測(cè)和評(píng)估工作納入規(guī)范化、科學(xué)化的軌道

1990年的立法曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)要對(duì)開端計(jì)劃進(jìn)行跟蹤考察，1994年的立法對(duì)考察的主要內(nèi)容提出了要求：如考察開端計(jì)劃在提高兒童學(xué)前教育準(zhǔn)備和其他能力方面所取得的進(jìn)步；考察兒童和家庭在開端計(jì)劃中和開端計(jì)劃畢業(yè)后的發(fā)展進(jìn)程。針對(duì)人們對(duì)于開端計(jì)劃所帶來的長期收益持有不同的意見，美國國會(huì)更加注重考察的精確性和可靠性，1998年法案要求在考察中使用適合的技術(shù)和方法，如隨機(jī)選擇考察對(duì)象、考慮資料來源的變異、跟蹤考察的形式、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估方法和國家資料系統(tǒng)等等。立法還擴(kuò)展了考察的范圍，并采取了其他一些措施，從而使這項(xiàng)研究的影響波及到了全國。

當(dāng)然，三次授權(quán)法案也存在著一定的局限性，如2000-2001年度的計(jì)劃信息報(bào)告國家概要中顯示，開端計(jì)劃教師的平均年薪是21，000美元，同期美國勞動(dòng)力市場(chǎng)上，持高中畢業(yè)文憑的人員年薪則是24572美元。這說明立法采用的“專項(xiàng)撥款”的方法沒有能夠?qū)﹂_端計(jì)劃教職員工較低的薪水給予足夠的補(bǔ)償。盡管如此，從歷史的角度看，三次修正案的頒布與實(shí)施把開端計(jì)劃推進(jìn)到了一個(gè)空前興盛的時(shí)期，使開端計(jì)劃的支持保障體系、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)督評(píng)價(jià)體系逐步形成，服務(wù)質(zhì)量獲得了整體性提高。