強(qiáng)化中央企業(yè)預(yù)算管理

2007年以來的這場全球性金融危機(jī)肆虐著各個經(jīng)濟(jì)體，至今仍尚未宣告結(jié)束。高速發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)也因此受到一定沖擊，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩。中國出口型的中小企業(yè)受到嚴(yán)重影響，在國民經(jīng)濟(jì)中起重要作用的中央企業(yè)也未能幸免。到目前為止，雖然經(jīng)濟(jì)有所企穩(wěn)回升，但仍然面臨著各種不確定性因素。

為了保障中央企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，國資委于10月10日發(fā)布了《關(guān)于做好2010年度中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理及報表編制工作的通知》(以下簡稱《通知》)。

未來發(fā)展仍面臨不確定性

據(jù)國資委公布的數(shù)據(jù)，因受益于擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，九個行業(yè)中中央國有企業(yè)2008年的營業(yè)收入仍然保持較大幅度的增長，但盈利則出現(xiàn)了較大幅度的下滑。數(shù)據(jù)顯示:2008年中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤6961.8億元，比上年下降30.8%。根據(jù)分行業(yè)運(yùn)行情況，我們看到，九大行業(yè)中僅商貿(mào)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了利潤增長，而電力、鋼鐵、石化等行業(yè)利潤大幅下降，航運(yùn)企業(yè)甚至出現(xiàn)了虧損。

一方面，央企利潤下滑是由于國際資本流動性過剩與金融危機(jī)的相繼出現(xiàn)，引發(fā)大宗商品價格的劇烈波動，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形成直接沖擊。另一方面，中央企業(yè)利潤下滑也同樣反映出了部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩、成本控制不足以及資源利用效率不高等問題。盲目擴(kuò)張、競爭不充分、成本控制不力等，讓國有企業(yè)的盈利水平從2005年開始即徘徊不前。制造業(yè)的不景氣，推動了資金轉(zhuǎn)向股市和樓市，并最終產(chǎn)生泡沫化，進(jìn)而引發(fā)出2007年初的緊縮性經(jīng)濟(jì)政策，而后在國際金融危機(jī)的觸動下，我國企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益全面下滑。根據(jù)wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2008年，中國國有企業(yè)盈利下滑，整體凈資產(chǎn)收益率回落至6.3%，資產(chǎn)負(fù)債率則上升至64.5%，償債風(fēng)險加大。

為應(yīng)對金融危機(jī)，中國政府于2008年下半年果斷地調(diào)整了宏觀經(jīng)濟(jì)政策，經(jīng)濟(jì)政策由2008年初的“雙防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｔ鲩L”，采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，尤其是4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，使得經(jīng)濟(jì)增長速度在2009年得到企穩(wěn)回升。

據(jù)國資委統(tǒng)計，2009年上半年，中央企業(yè)累計實(shí)現(xiàn)利潤3160.3億元，同比下降26.2%，降幅比一季度縮小15.6個百分點(diǎn)，央企利潤下滑已得到遏制。而今年1-8月，中央企業(yè)累計實(shí)現(xiàn)利潤6031.4億元，同比下降13.8%，8月比7月環(huán)比增長4%。央企利潤下滑減緩一方面得益于國家的經(jīng)濟(jì)刺激計劃(4萬億元政府投資主要投入到了鐵路、公路、基建項(xiàng)目上)，另一方面為一些央企積極開拓海外市場，尋找新的利潤支撐點(diǎn)。

雖然利潤下滑速度減緩，但央企仍然存在著存貨占用資金和應(yīng)收賬款增加導(dǎo)致的資金占用壓力繼續(xù)加大;少數(shù)企業(yè)戰(zhàn)略管理薄弱，存在盲目投資和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，產(chǎn)能過剩矛盾進(jìn)一步突出，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率上升，債務(wù)風(fēng)險加大;以及成本控制不嚴(yán)導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象發(fā)生等問題，央企需要更加注重自身經(jīng)營管理。而一些央企的海外擴(kuò)張，雖然有助于其做“大”，但在全球金融危機(jī)陰霾消散之前，仍面臨著較大的不確定性因素，能否做“強(qiáng)”尚難以下結(jié)論。

強(qiáng)化預(yù)算有利于經(jīng)營穩(wěn)定

為了保障中央企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，國資委在《通知》中強(qiáng)調(diào)“高效配置財務(wù)資源、降本增效、加強(qiáng)重大事項(xiàng)預(yù)算控制”等要求，從財務(wù)預(yù)算管理角度對央企經(jīng)營活動進(jìn)行指導(dǎo)。

我們認(rèn)為，強(qiáng)化中央企業(yè)的預(yù)算管理有利于央企完善自身的經(jīng)營管理，避免財務(wù)資源浪費(fèi)，從而保障央企的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

(一)避免金融危機(jī)下財務(wù)彈性的過度消耗

為應(yīng)對金融危機(jī)，中國政府采取了積極的擴(kuò)張性政策，銀行業(yè)開始大規(guī)模信貸投放。2009年上半年，中國新增信貸高達(dá)7.37萬億元，全年新增信貸有望達(dá)到9萬億元到10萬億元。大幅的信貸投放刺激了經(jīng)濟(jì)增長的快速恢復(fù)，但同時也帶來了一定的風(fēng)險。

國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)部門調(diào)研顯示，大約50%的信貸投放資金流向了股市、房地產(chǎn)、票據(jù)市場，另外一半資金是流向了實(shí)體經(jīng)濟(jì)，主要是中央企業(yè)、地方政府的投資平臺，或者是地方政府的項(xiàng)目上。央企手中資金充裕，對外擴(kuò)張沖動增強(qiáng)，在超出自身能力的情況下，急于進(jìn)行境內(nèi)外項(xiàng)目投資和并購重組。據(jù)國資委統(tǒng)計，中央企業(yè)2008年資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)不低，為58.43%，而到今年8月，中央企業(yè)的累計利潤還在下滑，償債能力在減弱，但部分企業(yè)擴(kuò)張動力仍未減少。這些現(xiàn)象在新能源、鋼鐵、電力等領(lǐng)域都存在。在國內(nèi)擴(kuò)張存在產(chǎn)能過剩的問題，向國外擴(kuò)張則需面臨更大的不確定因素，對央企未來發(fā)展構(gòu)成較大的風(fēng)險。

因此，強(qiáng)化財務(wù)預(yù)算，合理確定預(yù)算目標(biāo)，降本增效，充分估計各種不利因素的影響，防止片面追求規(guī)模和夸大盈利而過度舉債，對于央企的長遠(yuǎn)發(fā)展來說，顯得尤為重要。

(二)做到長短期內(nèi)外部融資結(jié)構(gòu)的合理配置

2007年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》。這意味著過去12年來國有企業(yè)只繳稅不繳紅利的歷史已經(jīng)結(jié)束。長期以來，中國國有企業(yè)對外投資和擴(kuò)大生產(chǎn)資金主要來源于利潤積累。而實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度后，國家以出資人的身份逐步參與企業(yè)的利潤分配，國有企業(yè)的發(fā)展可能面臨融資問題。

長期以來，相對于中小企業(yè)來說，國企尤其是央企有著政府背景，在銀行機(jī)構(gòu)的“錦上添花”策略下，一直受到金融機(jī)構(gòu)的特殊照顧，很少面臨真正的融資困境。特別是在本次4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃中，“鐵路、公路、基建”等央企重點(diǎn)領(lǐng)域更是得到資金的重點(diǎn)眷顧，間接導(dǎo)致了部分產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、對外擴(kuò)張沖動等問題。

強(qiáng)化財務(wù)預(yù)算管理可以使央企在融資過程中，根據(jù)自身需要“量體裁衣”，細(xì)化資金預(yù)算，避免進(jìn)行不必要的融資，降低財務(wù)費(fèi)用，從而達(dá)到合理有效的使用資金，避免資源浪費(fèi)。

(三)實(shí)現(xiàn)財務(wù)與經(jīng)營的協(xié)調(diào)

“企業(yè)管理以財務(wù)管理為中心，財務(wù)管理以資金管理為中心”，是現(xiàn)代企業(yè)制度的一個重要理念。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央企業(yè)的經(jīng)營活動同樣要以效益為中心，財務(wù)預(yù)算管理的作用十分重要。實(shí)施預(yù)算管理，是中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)財務(wù)管理科學(xué)化、規(guī)范化的重要途徑。全面預(yù)算管理還有助于強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制和提高管理效率。

預(yù)算管理可以使企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動有序開展。在財務(wù)預(yù)算乃至全面預(yù)算管理的制定和執(zhí)行過程中，可以加強(qiáng)財務(wù)人員和經(jīng)營管理人員對企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營活動的了解和掌握，減少投資和決策失誤。在實(shí)際工作中，要嚴(yán)格控制預(yù)算的執(zhí)行情況，修正不良因素，化解各種風(fēng)險，從而確保企業(yè)最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

強(qiáng)化預(yù)算有利于提高資源配置效率

國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是全面建設(shè)小康社會的重要力量，是黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。中央企業(yè)是中國國有經(jīng)濟(jì)的主體和國民經(jīng)濟(jì)的中堅，肩負(fù)著發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)的重任。央企不僅應(yīng)保證自身的穩(wěn)定經(jīng)營穩(wěn)健發(fā)展，而且應(yīng)通過預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)國企在市場經(jīng)濟(jì)條件下的資源配置功能，提高社會主義市場經(jīng)濟(jì)的資源配置效率。

面對金融危機(jī)的沖擊，央企積極采取“捂緊錢袋子”、“過緊日子”等“過冬”措施，加強(qiáng)預(yù)測預(yù)警預(yù)案，開拓國內(nèi)外市場，降本增效，嚴(yán)控風(fēng)險，為“保增長、保民生、保穩(wěn)定”做出了積極貢獻(xiàn)，發(fā)揮了中堅作用。

不過，在中國經(jīng)濟(jì)總體形勢企穩(wěn)向好的情況下，當(dāng)前國內(nèi)外不確定、不穩(wěn)定因素仍然很多。一方面，國際經(jīng)濟(jì)局勢仍不明朗。受國際貿(mào)易保護(hù)主義重新抬頭的影響，中國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略遇到重重阻力。另一方面，國內(nèi)部分行業(yè)產(chǎn)能過剩情況仍然比較嚴(yán)重。由于各方面機(jī)制尚不健全，一些本該退出市場的落后產(chǎn)能難以淘汰。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)回升質(zhì)量不夠理想，企業(yè)盈利狀況不佳，尤其是中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑態(tài)勢難以扭轉(zhuǎn)。因此，在當(dāng)前環(huán)境下，強(qiáng)化央企預(yù)算管理，提高資源配置效率，有著更加積極的意義。

(一)有利于解決資源在國內(nèi)不同企業(yè)間的配置

在國家經(jīng)濟(jì)刺激計劃中，大量社會資本涌入中央企業(yè)和政府投資平臺，強(qiáng)大的擠出效應(yīng)使得迫切需要資金的民營企業(yè)、中小企業(yè)難以獲得資金支持，而國有企業(yè)獲得大量資金，卻沒有合適的使用途徑，部分資金存在閑置現(xiàn)象，造成極大的浪費(fèi)。因此，迫切需要強(qiáng)化中央企業(yè)的預(yù)算管理，細(xì)化資金管理，減少中央企業(yè)吸納富余的社會資金規(guī)模，讓資金流入到真正需要資金的實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去，從而實(shí)現(xiàn)社會資源配置的優(yōu)化。

(二)有利于解決資源在國內(nèi)國外兩個市場上的配置

根據(jù)商務(wù)部和外匯管理局統(tǒng)計，2008年我國對外直接投資突破500億美元，達(dá)到521.5億美元。而央企在全球127個國家(地區(qū))共設(shè)立對外直接投資企業(yè)1791家，當(dāng)年對外直接投資流量357.4億美元，占中國對外直接投資比重超過60%。從央企設(shè)立的境外企業(yè)的總體盈虧情況看，盈利企業(yè)占79.9%，但仍有17.6%的企業(yè)虧損。部分央企甚至做起了金融衍生品交易，導(dǎo)致巨額虧損。而國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，拉動內(nèi)需過程中，仍然存在不小的資金缺口。據(jù)廣東省有關(guān)部門統(tǒng)計，廣東省年初中小企業(yè)資金缺口達(dá)1萬億元。

因此，強(qiáng)化預(yù)算管理，防止企業(yè)追求規(guī)模和夸大盈利，盲目對外擴(kuò)張，將資金配置到收益高、風(fēng)險小的地方，加強(qiáng)重大事項(xiàng)的預(yù)算控制，高效配置企業(yè)財務(wù)資源顯得尤為重要。針對央企的對外投資活動，為防范風(fēng)險，國資委還采取了一系列措施來加強(qiáng)和推動風(fēng)險管理在企業(yè)中的開展。2008年開始，國資委開始在央企中試行《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理報告》的編制;2009年將該管理報告的編制推廣到所有央企，對資金使用的安全和優(yōu)化配置起到了良好的作用。

(三)有利于全面提高社會主義市場經(jīng)濟(jì)的資源配置效率

從整體上看，中國國有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步優(yōu)化。經(jīng)過這些年國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退、有所為有所不為進(jìn)行著結(jié)構(gòu)調(diào)整，國有資本總體上向兩個方向集中。一方面是關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和人民生活的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、公益性企業(yè)，另一方面是一些具有競爭優(yōu)勢的國有大企業(yè)。不過，對相當(dāng)一部分城市來講，可能優(yōu)化和集中的過程還沒有完成。

因此，通過強(qiáng)化中央企業(yè)的預(yù)算管理，從市場的角度，從提升企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量的角度，將資源優(yōu)化到合理、關(guān)鍵的領(lǐng)域;通過市場“無形的手”和國家預(yù)算調(diào)控“有形的手”，實(shí)現(xiàn)資源在公共產(chǎn)品領(lǐng)域、具有戰(zhàn)略意義領(lǐng)域和競爭性市場中合理分配，從而可以實(shí)現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的資源高效配置。

強(qiáng)化預(yù)算管理要健全預(yù)算管理制度

中央企業(yè)是一個有復(fù)雜系統(tǒng)的集團(tuán)化公司，面對的是一個更為復(fù)雜的外部環(huán)境。如果沒有一個健全的預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算管理也許將成為一紙空談。這里將主要從預(yù)算管理組織、預(yù)算編制以及預(yù)算管理流程及各方面對央企強(qiáng)化預(yù)算管理進(jìn)行討論。

(一)健全預(yù)算管理組織

強(qiáng)化預(yù)算管理，中央企業(yè)首先要建立健全預(yù)算管理組織。預(yù)算組織是預(yù)算機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)境，它以企業(yè)自身的組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須建立在完善的預(yù)算組織的基礎(chǔ)上。預(yù)算組織應(yīng)由全面預(yù)算管理組織和預(yù)算執(zhí)行組織兩個層面組成。

預(yù)算管理組織的設(shè)立與全面預(yù)算管理密切相關(guān)。一般應(yīng)包括:預(yù)算管理委員會，專為全面預(yù)算管理而設(shè)置的機(jī)構(gòu);預(yù)算編制機(jī)構(gòu);預(yù)算監(jiān)控與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);預(yù)算反饋組織等。以目標(biāo)利潤為導(dǎo)向的企業(yè)預(yù)算管理的組織體系是管理過程中起主導(dǎo)作用的集合體。預(yù)算組織建立好之后，還要配備相應(yīng)的人員，以及相應(yīng)分工、預(yù)算審核情況等。

(二)強(qiáng)化預(yù)算編制基礎(chǔ)

央企預(yù)算編制一般應(yīng)以年度為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，這種編制方法即歷年制易于理解及用于業(yè)績評價。由于企業(yè)的經(jīng)營活動并不是以年度為周期，企業(yè)活動或成果在年度與年度之間并不存在著明顯的規(guī)律性。企業(yè)根據(jù)長遠(yuǎn)的發(fā)展?fàn)顩r和戰(zhàn)略目標(biāo)，編制長期的戰(zhàn)略預(yù)算尤為必要。企業(yè)通過編制長期預(yù)算，對長期的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其對企業(yè)可能產(chǎn)生的影響和企業(yè)應(yīng)采取的對策進(jìn)行預(yù)測，將長遠(yuǎn)計劃分解為具體指標(biāo)，為企業(yè)經(jīng)營活動提供指導(dǎo)，從而防止企業(yè)短視行為對長遠(yuǎn)目標(biāo)的影響。

另外，強(qiáng)化央企預(yù)算編制基礎(chǔ)，還需要對會計政策的選取、公允價值變動的影響等因素予以考慮，力求編制做到精細(xì)化。

(三)理順預(yù)算管理流程

健全的預(yù)算管理制度，還應(yīng)該有一個清晰的預(yù)算管理流程。央企預(yù)算管理首先需要明確從各部門編制預(yù)算、溝通調(diào)整、預(yù)算審批、執(zhí)行并作預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整再審批執(zhí)行的整個過程。

預(yù)算流程理順后，還需要對預(yù)算過程中，從起草編制初步預(yù)算到審批后執(zhí)行等一系列過程進(jìn)行跟蹤。預(yù)算崗還要經(jīng)常做預(yù)算差異分析報告，對流程控制點(diǎn)存在問題進(jìn)行改進(jìn)，不斷優(yōu)化預(yù)算管理流程和管理制度。

徐承遠(yuǎn)，東方金誠國際信用評估有限公司分析師;郭繼豐，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海新世紀(jì)資信評估投資服務(wù)有限公司研發(fā)總監(jiān)。