對地方國有資產監管工作的兩條建議

9月19日，國務院國資委下發了《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》(以下簡稱“《意見》”)?！兑庖姟酚袃煞矫鏄O具新意，一是提出對地方性國有資產實行統一監管，二是提出地方國資委直接持股的問題。這兩方面對于國資管理體系都極具探索意義，在現今“摸著石頭過河”的改革階段，我們必須實事求是地分析并解決問題。在此，筆者對地方性國有資產實行統一監管及地方國資委直接持股這兩個方面提出兩點建議。

建議地方國資委對國有資產監管從統一監管過渡到分類監管

對于出資人地位，《國資法》明確規定國資委作為國家出資企業出資人?！兑庖姟酚謱τ趪Y委作為國家出資企業的出資人地位給予了更加詳盡的規定。《意見》規定地方國資委應根據授權對地方金融企業履行國有資產出資人職責，同時規定建立健全公用事業企業國有資產出資人制度。

對于國資委的監管權，《意見》明確要求積極探索經營性國有資產集中統一監管的方式和途徑，規定地方國資委可根據本級人民政府授權，逐步將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉經營性國有資產一并納入監管范圍。

這兩方面的規定充分反映了國資委在改革過程中“走小步，走一步看一步”的方法論，在戰略上是成功的。然而，需要說明的是，作為國有出資企業監管者的國資委對國有資產進行分類監管將會更有效率。

《意見》要求探索將經營性國有資產集中統一監管的方式和途徑。在現實中經營性國有資產中包含有大量的不以營利為目的的國有資產，其中就以財政補貼的公交、地鐵等關系到人民生活的重要基礎設施為代表。這些財產既是經營性國有資產，也不以營利為目的。

對于《意見》中提及的各類經營性國有資產可進一步細分為營利性國有資產和非營利性國有資產。其中各類經營性國有資產中以營利為目的的資產統稱為營利性國有資產，其余不以營利為目的資產統稱為非營利性國有資產。

營利性國有資產應由國資委統一監管，從地方到中央逐漸實現營利性國有資產納入國資委統一監管，這是一個重大戰略舉措。對各類營利性國有資產實行集中統一監管，有利于調整優化地方國有經濟布局結構，提高企業國有資產配置效率。從早期的分散監管到現在的統一監管，以實踐不斷證明統一監管的優越性，這是一種“摸著石頭過河”的穩健方法論的反映，我們必須予以肯定。

非營利性國有資產盡管屬于國有資產，由于其特殊性，建議應由財政獨立支持。非營利性國有資產由于其非營利性以及大部分屬于公共事業資產的屬性，決定了其應由國家財政支持，這是法律規定國家財政的義務;同時國有資本經營預算和國家財政公共預算如若分開則將更合理、更有效率，故非營利性國有資產的預算由公共財政管理更為合適。國家稅收解決的是非營利性公共事業資產的問題，故其監管職責也應由財政履行。因此，建議把營利性國有資產劃分給國資委監管而非營利性國有資產劃分給財政管理。

這是有其客觀合理性的。從部門職責而言，由于法律規定國有資產必須實現增值保值，這與國資委的定位和職權是不相沖突的;而與此相對比，作為統籌全國收入支出的財政部門如果牽扯到具體的國有資產的保值增值問題，則不能保證其能公平地對待各種所有制企業，資源將有可能向國家出資企業傾斜。這對于其他所有制企業是不公平的，也違背了財政部門統籌公共收支的職責。

從效率方面而言，一方面國資委對營利性國有資產進行監管能使國資委可以集中全力完成國有資產增值保值的使命，而如果國資委需要同時監管非營利性國有資產，其監管的效率必然降低;另一方面，國資委通過經營國有資產而取得收益，這部分收益通過稅收形式流向財政，財政從而能補貼非營利性國有資產運營中的資金缺口，提高資金的獲得與運用效率。

從考核方面而言，對國資委工作的考核標準就是確保國有資產保值增值，而對財政考核標準的其中一項就是確保公共預算能獲得有效執行。非營利性國有資產由國資委監管，這些資產的非營利屬性與國資委確保國有資產保值增值的目標是不相符的，從而對國資委工作的考核也造成一定困難;而把非營利性國有資產歸由財政管理，既符合財政的職能，也滿足對財政的考核范圍，提高了對這部分資產考核的效率。

建議地方國資委從直接持股過渡到間接持股

《意見》提出，“地方國資委要積極探索直接持股方式”。從字面理解，國資委對于直接持股的態度似乎只停留在“探索”階段。但《意見》更進一步規定，應“依法通過股東代表參加企業股東(大)會反映出資人意志”，借此可以判斷出國資委對于直接持股的迫切追求。這種直接持股的模式是否是一只“好貓”，筆者認為不然。《意見》中探討的直接持股問題存在兩大不足。

一是直接持股會使地方國資委從此局限于出資人的地位而喪失了作為監管者的權力。國資委在既是監管者又是出資人的前提下，如果對國有企業進行直接持股，國資委不能規避“婆婆+老板”的問題。在這種情況下，只能讓事實上已經持股的國資委成為“干凈的出資人”，徹底剝奪國資委作為監管者的A權力。監管權力的讓渡最終會使國資委陷入被動，使國資委成為被監管者。

二是地方國資委直接持股使多個“國資委”存在成為必然。由于國家出資企業所處行業以及企業之間的差異化，直接導致了由單個國資委持股管理的低效性，客觀上這種差異化最終會促使國資委分化為“金融國資委”、“公共事業國資委”等多個“國資委”，國資委的權力必將由于直接持股而走向弱化。故國資委應該探討間接持股的合理性。

地方國資委在持股問題上可采取間接持股模式。該模式使得地方國資委能規避“婆婆+老板”問題的產生。通過國有資本經營公司而非國資委對國家出資企業進行直接持股，從而國資委實現對國家出資企業的間接持股。通過國有資本經營公司間接持股的國資委明確了其間接出資人地位的同時，也能實現對于國家出資企業的監管。

間接持股模式有其合理性，同時也規避了潛在的問題。更值得指出的是這種方式能很決地解決好實踐中有關國資委監管的問題。國資委應積極探討對國家出資企業通過國有資本經營公司實現間接持股的道路。

當前是國資管理體系發展成熟的關鍵時期，通過地方國資委的分類監管和間接持股，可以有效解決國資委定位及監管中的具體問題。隨著這些制度性問題的完善，筆者相信在新國資系統的運行下，國資管理將更加規范和富有效率。