論社會保險(xiǎn)法(草案)存在的立法缺陷及其完善措施

摘 要:全國人大常委會辦公廳2008年12月27日下發(fā)通知，就《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法(草案)》征求意見，影響空前。但我國社會保險(xiǎn)法(草案)仍然存在著許多的不足，在分析了我國社會保險(xiǎn)法(草案)存在的問題之后，給出了社會保險(xiǎn)法改革的原則和具體措施。

關(guān)鍵詞:社會保險(xiǎn)法(草案);社會保障;缺陷;完善

當(dāng)今歐美各國的社會保障制度已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，無論是“福利國家”的北歐模式，還是政府與市場結(jié)合的美國中間模式，或者“完全積累制”下的拉美模式，雖然各自都有弊端和不盡如人意之處，但毋庸質(zhì)疑地已經(jīng)成為現(xiàn)代社會保障制度的基石。在我國，盡管各種社會保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范。

一、社會保險(xiǎn)法(草案)存在的立法缺陷

1.沒有形成統(tǒng)一、清晰的理念與原則

社會保險(xiǎn)法(草案)，最大的問題是至今還沒有形成統(tǒng)一的清晰的理念和原則。社會保險(xiǎn)法是公民社會保險(xiǎn)權(quán)的確立和實(shí)現(xiàn)問題，社會保險(xiǎn)法是權(quán)利保障法，即社會保險(xiǎn)立法的首要任務(wù)是規(guī)定社會保險(xiǎn)權(quán)利的享有和保障。然而，社會保險(xiǎn)權(quán)利保障的理念遠(yuǎn)未被學(xué)界和立法者所認(rèn)同，社會保險(xiǎn)立法更多地定位于事本位而非人本位。缺乏先進(jìn)的立法理念，必然導(dǎo)致在社會保險(xiǎn)法的基本價(jià)值、原則、適用范圍等重要問題上無法形成共識，導(dǎo)致社會保險(xiǎn)立法基點(diǎn)不當(dāng)，缺乏前瞻性、主動性和回應(yīng)性。在草案總則中第一和第二條接近于原則，如提到要使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定;制度要廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)，保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)予經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。但這些還是限于具體制度設(shè)計(jì)中的原則。

2.受益人群規(guī)定不詳

草案根據(jù)五大險(xiǎn)種分別設(shè)計(jì)了覆蓋人群的范圍，養(yǎng)老、醫(yī)療等五大險(xiǎn)種原則上只覆蓋到城鎮(zhèn)居民，工傷等部分險(xiǎn)種納人了農(nóng)民工。農(nóng)村居民社會保障，主要通過逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)現(xiàn)。草案規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民按照國家有關(guān)規(guī)定參加社會保險(xiǎn)”這一規(guī)定語焉不詳，并未明確農(nóng)民工是否跟城鎮(zhèn)居民一樣享受各項(xiàng)社會保險(xiǎn)。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位這些特殊人群目前的社會保險(xiǎn)大多是特殊對待的，那么就一般社會保險(xiǎn)基本理念人人公平享有的原則，在基本的社會保險(xiǎn)安排中不應(yīng)特殊，最多是通過補(bǔ)充的方法進(jìn)行特殊對待，但這點(diǎn)在草案中也基本未涉及。

3.統(tǒng)籌層次過低

市縣一級的低層次統(tǒng)籌極大限制了社會保險(xiǎn)的社會共濟(jì)作用，也阻礙了勞動力的自由流動;社保基金在小范圍內(nèi)的封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，也導(dǎo)致資金安全問題頻發(fā)。一些專家因此呼吁將社保基金統(tǒng)籌的層次提升至省一級，緩解各種弊端，有的還提出全國統(tǒng)籌。但反對意見認(rèn)為，按目前的財(cái)力，不要說全國統(tǒng)籌，連實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌也非常困難。其實(shí)其中涉及到各地的利益均衡問題，由于目前的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)水平各地不一，給付待遇大不相同，這就造成各地收繳的社會保險(xiǎn)資金和結(jié)余也大不相同，結(jié)余多的一般不愿被統(tǒng)籌掉;享受待遇高的地方的居民也不樂意因統(tǒng)籌而降低原有的福利待遇，但是統(tǒng)籌層次低和各地方案不一確實(shí)影響了勞動力流動。連歐盟各國都在尋求社會保險(xiǎn)的統(tǒng)一，那么作為一個(gè)整體國家，社會保險(xiǎn)走向全國統(tǒng)一應(yīng)該是個(gè)必然趨勢，作為立足長遠(yuǎn)的法律應(yīng)該對這一目標(biāo)有明確表述，至于何時(shí)統(tǒng)一、如何統(tǒng)一還可以在以后草案和法律完善中進(jìn)一步提出。

二、完善我國社會保險(xiǎn)立法的建議與對策

我國社會保險(xiǎn)法在完善過程中必須注意堅(jiān)持以下幾個(gè)原則:一是全面性原則。我國制定《社會保險(xiǎn)法》的目的是化解勞資矛盾，處理好各方面利益關(guān)系，從而有利于社會和諧，促進(jìn)社會穩(wěn)定。因此，制定《社會保險(xiǎn)法》要盡可能全面，避免掛一漏萬。二是公平性原則。世界上沒有絕對的公平，只有相對的公平。這不僅表現(xiàn)在不同人群之間的公平，而且體現(xiàn)在政府、企業(yè)與個(gè)人所承擔(dān)責(zé)任的公平。不同人群享受的社會保險(xiǎn)待遇如何逐步縮小等等問題?在新的《社會保險(xiǎn)法》要有明確的意見。三是安全性原則。隨著社保覆蓋面的不斷擴(kuò)大，基金的規(guī)模將越來越大，如何管理好老百姓的“保命錢”顯得極為緊迫。目前預(yù)算外社會保險(xiǎn)管理模式是造成各地社保案頻頻發(fā)生的重要原因，因此，必須加快建立在公共財(cái)政體制下的社會保險(xiǎn)預(yù)算，積極探索符合中國國情的社保預(yù)算模式，為社保基金的安全性系上“保險(xiǎn)”。四是效率性原則。這涉及許多方面，最重要的方面是積累的大量社保基金如何實(shí)現(xiàn)保值增值。五是可操作性原則。一部好的法律重要特點(diǎn)就是其可操作性，如果制定的《社會保險(xiǎn)法》僅是些原則性話語，不能解決實(shí)際具體問題，倒不如不制定出臺或暫緩制定出臺。六是可持續(xù)性原則。制定《社會保險(xiǎn)法》不應(yīng)是權(quán)宜之計(jì)，更不是部門的法律，而應(yīng)是有利于社會保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，通過立法來解決障礙此項(xiàng)制度可持續(xù)發(fā)展的不利因素。同時(shí)，也要考慮我國社會保險(xiǎn)制度如何與國際接軌的問題。新的《社會保險(xiǎn)法》對這些要有應(yīng)對措施。

我國社會保險(xiǎn)法完善的幾點(diǎn)思路如下:

1.應(yīng)按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，提出全民社保的思路。在設(shè)定的期限內(nèi)，逐步取消社保雙軌制或多軌制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社保的對接，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)社保的對接。社保法應(yīng)把農(nóng)民納入社保范圍，實(shí)現(xiàn)參保對象的最大化。全民社保，不分城鄉(xiāng)，不分等級，才能充分體現(xiàn)社會公平，構(gòu)建和諧社會。

2.按照社保法草案規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金實(shí)行省級統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規(guī)定。這雖然比原來前進(jìn)了一大步，但還不夠徹底。盡管草案也提出要“逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，但這個(gè)“逐步”沒有明確的期限，容易成為拖延和“慢慢來”的托詞。修訂稿應(yīng)該像制定五年、十年發(fā)展規(guī)劃那樣，提出用多長時(shí)間實(shí)行全國統(tǒng)籌。有了明確的時(shí)間目標(biāo)，才會產(chǎn)生壓力、激發(fā)動力，從而大大加快全國統(tǒng)籌的進(jìn)程。

3.參保、取保的時(shí)間門檻要降低。勞動者參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險(xiǎn)，此前都有較高的起點(diǎn)時(shí)間限制，達(dá)不到一年或半年時(shí)間，就不夠參保或取保資格。社保法修訂稿應(yīng)該作出改進(jìn)，比如可否將參保、取保的時(shí)間門檻下調(diào)為三個(gè)月或一個(gè)月，讓更多勞動者可以從中受益。