政策性信用擔保機構風險經營獨立性問題研究

[摘 要] 本文結合實際數據對信用擔保機構發展狀況進行了較為詳盡的研究分析，通過新的視角就我國政策性擔保行業經營獨立性問題，進行了深入分析，并提出了新的觀點及建議。

[關鍵詞] 信用擔保機構 中小企業融資 獨立性

一、引言

金融危機的大背景下，中小企業資金鏈關系著企業的生存，及時的為企業提供資金幫助再一次成為讓人關注、迫切需要解決的重大難題。各地大量信用擔保機構不斷成立，如何最大限度發揮信用擔保機構風險分擔的作用，我們有必要進一步了解信用擔保機構在日常的經營發展中所面臨的問題。

二、信用擔保機構經營狀況

截止2008年12月，成都市各類注冊擔保機構150余戶(包括從事個人消費貸款擔保機構)，其中在中小企業局備案的中小企業貸款信用擔保機構36戶 ，備案擔保機構注冊資本總計35億元，政策性擔保機構25戶，注冊資本20.3億元;民營擔保機構11戶，注冊資本14.7億元。全市擔保機構以政策性擔保機構為主，投入資金占全市擔保機構注冊資本近60%。其中注冊資本1億元及以上信用擔保機構13家，注冊資本5000萬～1億3家，注冊資本2000萬～5000萬7家，1000萬以下擔保機構13家。

2008年各類擔保機構完成在保余額超過130億元，同比增加30余億元，在保客戶3208戶，新增戶數646戶，在保客戶增加銷售收入超過180億元，新增入庫稅金超過15億元，新增就業崗位1.5萬以上。2008年政策性擔保機構中小企業融資擔保額占成都市擔保機構中小企業融資擔保總額80%以上，充分體現了政府資金在擔保行業發展中的主導作用。扣除專項擔保(工業園區基礎設施項目擔保)后，2008年期末在保余額89.94億元，為2648戶企業提供800萬及以下擔保貸款，占擔保企業戶數83%，擔保余額61.97億元，戶均擔保貸款234萬元。

三、信用擔保機構經營獨立性所面臨的問題

擔保機構作為金融服務機構，經營風險是其主要收入來源，擔保機構風險管理的獨立性尤為重要，這直接影響擔保機構的生存與發展。但事實上各地政府采用出資、控股、參股和補貼等手段扶持擔保機構的同時，都不可避免的出現了對擔保機構日常經營的干預，通過調查，我們可以將政府干預分為:

1.擔保機構經營目標干預

作為地方政府出資、控股、參股和扶持的擔保機構，理所當然的承擔著扶持當地中小企業，促進地區經濟發展的重任，但地方政府往往忽視擔保行業自身特點對擔保機構提出不切實際的目標和要求。

(1)地方政府對擔保機構客戶產業結構的要求

地方政府一般制定了能適應當地特點的產業發展規劃或重點扶持產業，為配合相關產業發展往往要求政策性擔保機構為該類產業有傾向的提供大量擔保貸款支持。但行業內大多數中小企業同質性嚴重，缺乏創新能力，抵御市場風險能力較弱，在面臨宏觀經濟或行業危機時的生存能力更為脆弱，這嚴重違背了金融行業的風險分散原則，擔保機構所承擔的風險未得到有效分散，容易造成擔保機構、合作商業銀行的巨大損失。

(2)地方政府對擔保機構業務結構的要求

地方政府出于一些原因對政策性擔保機構業務提出結構性要求，要求擔保機構所開展業務中政策性業務必須占到一定比例。政策性業務往往具有低門檻、低費率 的特點，過大的不合理的政策性業務比例使盈利能力較弱的擔保機構持續經營更為困難，有損從業人員的積極性，存在著使擔保機構對中小企業的信用擔保，異化為財政信用擔保，進而喪失其獨立性和存在價值(人行濰坊課題組，2003)。經調查很大一部分政策性擔保機構政策性業務超過業務總量的50%，有些甚至超過70%以上，一旦政策性貸款合作銀行相關政策變化，這些擔保機構的生存將受到極大的威脅。

(3)地方政府對擔保機構經營目標的要求

擔保機構成立初期3年是擔保企業形成自身風險識別意識、構建風險管理體系的關鍵時期，隨著風險管理能力的提升，經營穩健的擔保機構業務規模將迅速擴大發展(袁象等，2008)。為解決企業融資問題，特別是在金融危機的背景下，全國各地政府近兩年成立了大量政策性擔保機構同時，卻往往忽視擔保機構自身發展規律和成立初期專業人員缺乏的現狀，要求其完成超出當前能力許可的擔保貸款額。迫于壓力，擔保機構人員在開展擔保業務時不可避免地會存在企業調查不細、風險識別評估不充分、風險管理不到位等問題，增加了擔保機構所面臨的風險。

2.擔保業務操作干預

由于政策性擔保機構政府出資為主的特點，在日常經營中各級政府官員對擔保機構業務干預問題十分突出，大型政策性擔保機構依靠較為健全管理體制尚能從一定程度做到業務開展的獨立性，區縣級的中小政策擔保機構在開展業務過程中則很難不受政府官員的影響。客戶推薦、企業調查、項目審批以及保后管理等各個階段都要不斷的面對關系戶、長官意志等問題。使擔保機構業務人員及風控人員喪失了風險識別及管理的獨立性，大大提高了擔保機構所承受的風險水平。

3.擔保機構人事干預

政策性擔保機構管理層主要從政府調任，業務人員也大多來自政府國資、財政、稅務、經濟等相關部門，其人事關系往往仍屬相關政府部門，管理人員出于自身利益在日常經營管理中顧慮較多，影響其決策的獨立性。

4.擔保機構財務干預

擔保機構對自有資金要求較高，同時也常出現大量閑置資金留于賬面的情況，一些政策性擔保機構，特別區縣擔保機構，會出現出資政府資本金未足額交付或資金挪用現象。在樣本中25家政策性擔保機構中，有3家存在實繳資本不足的現象 ，占到樣本總數的12%，不足金額共計11650萬元，占政策性擔保機構注冊資本總額5.74%。直接影響擔保機構評級，阻礙了擔保機構與銀行間擔保貸款業務的全面開展。

四、結論

基于我國企業融資現狀，解決中小企業融資難擔保貸款仍將是主要途徑，近年來雖然擔保貸款業務有諸如引入風險投資的“浙江模式”和“橋隧模式”，但受我國風險投資行業尚處于起步階段以及我國中小企業自身實力較弱的制約，未來傳統擔保貸款方式仍將是解決融資問題的主要手段。而民營資本受制于擔保行業的低收益水平，仍然提倡和鼓勵政府在擔保行業起主導作用，有效的解決中小企業融資問題，降低企業融資成本。但各級政府應適當改變原有解決中小企業融資問題的考核標準，不應過分看重貸款發放量、擔保貸款余額作為考核政策性擔保機構，而應將貸款企業資產增長率、銷售增長率、就業增長率、稅收貢獻增長率等指標以企業增長指數形式納入考核當中，使資金真正發揮功效，幫助有潛力的企業解決融資問題，促進企業發展。政策性擔保機構在日常經營中出于風險控制、貸款企業增長指數的要求，將合理調整客戶中低風險低增長的成熟企業和高風險高增長的成長企業比例。

其次，政策性擔保機構 普遍存在因不能取得銀行認可、缺乏相關專業人員等原因未開展業務的情況，造成政府資金閑置。應將該類資金交由優質、大型政策性擔保機構托管，設立專項資金，用于出資地方財政擔保業務開展，地方政府成立辦事處經調查后向托管擔保機構推薦企業，由大型政策擔保機構完成最后審批，提高資金使用效率。

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