論二元金融結構下農村非正規金融的出路

[摘 要] 在發展中國家或農業落后地區，普遍存在著二元金融結構，即一方面是以商業銀行、地方農業銀行和農村信用合作社為代表的正式機構性的金融組織;另一方面則是以合作基金、信貸協會和私人放貸構成的非正式或非機構性的農村信貸組織和模式。非正規金融在滿足農村日益增長的金融需求、矯正市場失靈和彌補資金缺口方面發揮著越來越突出的作用。本文通過分析我國農村非正規金融存在的價值和發展的空間，指出現階段規范發展我國農村非正規金融對彌補經濟轉軌時期的資本市場滯后，解決經濟發展所造成的融資困難和推進農村金融體制的縱深改革具有重要作用，并據此提出規范發展農村非正規金融發展的策略。

[關鍵詞] 二元金融結構非正規金融羊群效應

最近幾年，中國金融制度所呈現的正規金融與非正規金融相平行“二元金融結構”在農村尤為顯著。相對于發達而富有控制力的上層結構——正規金融逐漸弱化農村市場的戰略選擇，流動性強且分散程度高的下層結構——農村非正規金融卻在農村蓬勃發展起來。與此同時，在世界范圍內農村非正規金融也在多數落后或發展中國家得到充分認證，成為人們關注的焦點。

一、農村非正規金融是實踐與理論的雙重選擇

世界銀行認為，非正規金融是指那些沒有被中央銀行或監管當局所控制的金融組織和金融活動。在世界許多國家，包括發展中國家、轉軌經濟國家甚至發達市場經濟國家都存在著非正規金融活動，它對各國的經濟發展起到了積極的推動作用。

在我國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型期間，由于現行農村金融體系嚴重滯后于農村經濟的發展態勢，造成廣大農村地區普遍存在的資金供需矛盾，形成金融市場“空洞”，而這正好為具有融資靈活、服務多樣、信息充分的非正規金融提供了肥沃的土壤，使其獲得快速成長的空間。據統計，中國農村2.4億個家庭中，大約只有一成五的農戶能從正規金融機構獲得貸款，八成五的農戶則要靠民間借貸來解決資金困難問題。

農村非正規金融之所以取得快速發展，得利于其在資本實踐中體現的優勢:

第一，擁有豐富的微觀信息資源。相對于城市，農村地區居民居住比較分散、信息閉塞，但是農村非正規金融組織卻因為和借款人生活在同一個區域，存在生產、貿易、親情等多種聯系，從而使其擁有比正規金融更加豐富的信息資源，并且在監督和控制方面也比正規金融更有成效。例如，在巴基斯坦，非正規金融的違約率僅為2%，而正規金融部門的違約率則高達30%。第二，提高了市場的資金配置效率。非正規金融市場上相對充分的信息以及隱性抵押等操作方式減少了貸款的違約風險，使得農戶小規模貸款或短期投資成為可能，這會有助于提高資金運行效率，實現經濟增長。第三，靈活便捷的操作方式。農村非正規金融在操作方式上的比較優勢更為顯著。它表現為以互助擔保、互助信用為主體的信貸活動，有效銜接農村金融供給與需求，弱化正規金融標準化服務的交易障礙，成為農村正規金融標準化服務的有效補充。

非正規金融的具有的合理性與不可跨越性，在理論上也得到了充分的證明。金融抑制理論解釋認為，由于發展中國家政府普遍實施利率高限、信貸配給、高準備金率和外匯管制等金融抑制政策，刺激市場對資金的需求并阻礙資本的形成，而過度資金需求迫使金融機構采用非利率的手段進行資金配給。國有部門能夠通過正規金融渠道獲得廉價的政府補貼資金，而非國有部門只能求助于昂貴的不受利率限制的非正規金融，從而促進了非正規金融的產生和發展。基于金融機構信息不對稱的信貸配給理論認為，由于信息不對稱和合約實施高成本，道德風險和逆向選擇廣泛存在，利率水平不是金融信貸機構決定的惟一參數。當出現過度信貸需求時，金融機構可能求助于非價格配給而不是提高利率，結果是即使不存在利率高限，信貸配給也能使市場達到均衡。信貸配給導致信貸市場分割，非正規金融得以產生和發展。

在中國，農村經濟具有強烈的復雜性和獨特性。根據清華大學2009年初發布的《中國農村金融發展研究報告》的分類，我國農村地區可以劃分為四類區域，即貧困農區、傳統農區、發達農區和現代農區。相對于城市，農村地區尤其是傳統和貧困農區，由于個體收入水平偏低，正規金融機構愿意提供的金融服務水平也相對較低，換言之，農戶的收入狀況構成其預算約束，決定了其金融需求的總體水平。在微觀經濟學中，收入對消費的限制是通過一條預算線來表示的。假定某一個農戶，在某期實現收入為Y，他可以在實物和金融產品中進行選擇，實物的價格為Pr，金融產品的價格為Pf，如果以Xr表示農戶對實物的需求量，以Xf表示對金融產品的需求量，那么農戶的預算約束函數為:PrXr+PfXf≤Y

由圖可見，農戶的消費只能在陰影表示的范圍內，即低收入限制了正規金融在農村地區的發展，同時低端的金融服務水平也制約了農村生產力的發展，收入水平也就很難提高，最后導致農村金融水平和農戶收入陷入惡性循環。在中國經濟處于轉型的時刻，農村金融市場所表現出市場失靈和政府失靈雙重困境，需要政府積極應對，審慎處理。非正規金融的適時貢獻，成為解決這一難題的重要途徑。

據中國農業部農研中心農村固定觀察點數據顯示，2003年全國農戶戶均借款來源中，來自銀行和信用社的貸款僅占年末借款余額的19%，占年內累計借款余額的26%，而來自非正規金融的貸款則占71%。從借貸的地區結構數據看，東部地區農戶資金借貸來源有81%來自非正規金融，中部和西部地區這一比例分別為76%和60%。這些數據共同表明，在實踐上，非正規金融已經以其龐大的融資能力和廣開信貸的操作方式，在很大程度上緩解了農村經濟發展中的資金供求矛盾。

二、中國進一步發展農村非正規金融的制約因素

我國農村非正規金融在當前雖然已經成為廣大農村中小企業和農戶解決資金短缺問題的一條重要渠道，但是由于非正規金融更關注短期利益，與宏觀金融環境之間也存在著一定的掣肘，并且其本身在制度管理上存在著缺陷，這就使它只能在一個較小的范圍內富有效率，限制了它在規模和效益上的進一步發展。

1.非正規金融與現行金融體制之間的摩擦

(1)農村非正規金融削弱了金融宏觀調控實施效果

①非正規金融的高利率削弱了正規金融的資金運作能力。由于非正規金融的利率一般高于正規金融機構和農村信用社(一般要比銀行同期利率高3～4倍)，這使得一些企業和個人不愿意把手中持有的暫時閑置資金存入銀行和信用社，減少了正規銀行和信用社的存款來源，影響信貸業務的開展，同時也加重了農戶和企業負擔，不利于我國農村經濟的穩定發展。

②非正規金融的“逐利”性影響了政府宏觀調控的力度。國家宏觀金融調控表現在總量調控和結構調控上，但是由于非正規金融往往只考慮資金投入的微觀效用，因而在民間資金借貸活動中存在很大的盲目性，很容易使資金流入國家產業政策所限制或禁止的一些行業、企業，有的甚至可能用于非法經營活動。

③非正規金融易成為滋生農村金融風險的溫床。非正規金融產生的大量資金游離于銀行體系以外，并且缺乏規范的監管，容易滋生高利貸、金融詐騙等非法金融活動，嚴重危害金融安全和影響社會穩定。以山東汝城非法集資為例，汝城城標會打著“互助合作“的幌子，以籌集巨額資金牟取高額利潤為目的，共涉及6000人參與，涉及金融達1.3億元，22名會頭攜款外逃的金額達1100萬元，由此引發了一系列的問題，嚴重危害社會治安秩序和金融市場秩序。

④非正規金融易造成國家稅收流失。首先，由于非正規金融涉及范圍廣、隱蔽性強，民間借貸缺乏有力的監管和約束;其次，我國現行法律對農村非正規借貸利息所得是否征收并未做出詳細明確的規定，這兩點直接導致民間借貸利息所得稅的大量流失，甚至產生影響國家稅收穩定的嚴重后果。

(2)農村非正規金融的法律地位與管理辦法還需完善。歷史上，我國對非正規金融曾經有過片面的認識。上世紀90年代末國務院先后出臺了“關于嚴禁擅自批設金融機構、非法辦理金融業務的緊急通知”(銀發[1997]378號)和“非金融機構和非法金融業務活動取締辦法”(國務院[1998]247號)，以及“轉發中國人民銀行整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案的通知”(國辦發[1998]126號)，將原來民法、合同法和刑法允許的許多組織和行為，被宣布為非法，大大限制了包括農村非正規金融在內的民間金融的生存空間。

雖然，2004年～2006年中央連續3個1號文件明確提出要充分發揮民間金融的作用，力求“通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為三農服務的多種所有制的金融組織”;并通過“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織”;“引導農戶發展資金互助組織，規范明間借貸”。但是，由于條例中對農村非正規金融準入與監督缺乏全面規范，同時我國農村地區生產力水平差異較大，因此要實現非正規金融在各地的規模效益還需要相當長的一段時間。

2.當前農村非正規金融的內在缺陷

(1)信息范圍狹窄。非正規金融的信息優勢與其活動的范圍之間存在重要關系。農村非正規金融的業務范圍往往是針對農村少數對象展開，而且許多農村非正規金融組織常常擁有相對固定的客戶群，這內生出農村非正規金融市場的高度割裂現象。

(2)規模效益水平較低。首先，農村非正規金融活動范圍狹小，因此資金的轉移只能在小范圍內實現，不利于資金在更廣闊的空間進行有效配置。其次，農村非正規金融的小規模經營會使得單筆金融業務的運作成本無法通過規模的擴大分攤，因此金融業務的平均成本往往比較高，難以實現規模優勢。

(3)缺乏必要的風險分散機制。由于相當一部分信用活動不規范，缺乏對每筆貸款貸前、貸中、貸后嚴格的調查和審核，使農村非正規金融風險加劇。但是，由于農村非正規金融在活動范圍和規模上的局限性限制了的經濟主體面臨的風險時，無法通過多樣化進行有效分散，導致了較高的關聯風險。

(4)從業人員綜合素質有待提高。雖然在關系型交易中借助血緣、地緣而具有軟信息優勢，但是在把握宏觀經濟形勢和產業政策變化上卻常常是“盲人騎馬”。因此，農村非正規金融的信用風險、市場風險和操作風險較高。

三、規范發展我國農村非正規金融的對策思考

1.給予客觀公正的法律地位

政府部門應當通過制定有關法律法規，明確農村各種非正規金融組織與金融活動的性質和地位。只有法律上的認可，并切實采取各種有效措施才能為農村非正規金融創造有利寬松的外部環境，幫助它們克服經營障礙，逐漸規范運作，使其成為農村金融市場的重要參與者。央行正在制定的《放貸人條例》希望通過規范民間金融，引導民間金融成為農村金融市場的重要競爭主體。

2.放松市場準入限制，健全金融監管制度，打擊農村非正規金融中的非法行為

(1)農村金融體系中，農村非正規金融最貼近市場，同時盲動性最強，參與主體羊群效應最明顯，抗風險能力最差。必須堅持“低門檻、嚴監管”的原則，放寬金融市場的準入資本范圍，建立非正規金融合理的產權制度、存款保險制度和檢測系統，穩步推行利率市場化。

(2)同時引導農村非正規金融組織在優勝劣汰機制中求得生存和發展的最佳途徑，不是政府直接干預農村非正規金融組織，而是發揮市場機制的基礎性調節作用。

(3)堅決打擊農村高利貸、標會、私人錢莊等具有及其復雜的社會背景或與黑惡勢力相勾結進行金融欺詐，有效維護農村金融穩定和社會安定。

3.區別對待、分類指導的原則，引入退出機制

為了實現農村非正規金融的健康發展，政府應該對不同層次、不同類型、不同地域的農村非正規金融組織和活動采取不同的措施。例如:對于互助性無息民間借貸可以鼓勵和保護;對于有息民間借貸要適當規范契約，避免借貸糾紛;在東部沿海較發達商業化水平較高的地區，政府可以不干涉和少干涉;在西部和內陸地區政府需要對制度進行必要的規范和指導等。與此同時，國家金融當局應充分考慮資金需求者與供給者的利益，積極引入競爭機制，讓非正規金融組織承受破產壓力，讓問題型的農村非正規金融機構破產、清算、被接管或被兼并，只有這樣，才能培育出通暢、健康的農村金融體制。

4.改善農村金融的生態環境，加快農村信用體系建設

一方面，通過對民間信用資料的大量收集和分析，建立信用制度，對農民開設信用檔案等;另一方面，鼓勵正規金融與非正規金融適度競爭與有效合作，使正規金融和非正規金融能夠共享客戶信息，實現雙方在資金、信息與履約機制的優勢互補，從而更好地為農村經濟發展提供資金支持。最后，政府還應在引導二者的合作上要有所作為，支持部分滿足條件的非正規金融向正規金融轉化。

5.學習借鑒他國經驗，積極吸收國外資金參與

我國某些條件成熟的地區可以采取多種形式，與國外金融機構和民間組織開展多領域合作，學習和吸收他們對農村非正規金融的監管辦法和經驗來指導我國的實踐。例如，大力推廣包括小額信貸業務在內的多種金融服務，為使更多的農民的生產經營和生活消費提供便利;組建以主要吸收民間閑散資金包括民間借貸資金參股、為中小客戶服務、市場化運作為特征的社區銀行等，都不失為金融體制創新的好方法。

總之，在中國農業仍處于傳統農業向現代農業轉變的起步階段，農業的市場化、產業化、集約化和開放化程度的提升需要一個相當長的歷史時期，農村社會的信用習俗、農民的金融文化理念在短時期不會發生根本性變化。因此，農村非正規金融在一定時期內具有不可替代性。盡管非正規金融在制度、監管和操作方面還存在明顯的缺陷，但是隨著國家立足建立多層次、可競爭性的農村金融體制這一宏圖大略，農村非正規金融將會成為這一體系中不可或缺的重要組成部分，將會為國家經濟、金融體制的完善做出自己的貢獻。

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