我國城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新的路徑探討

[摘 要] 在深刻的社會轉(zhuǎn)型過程中，社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r越來越關(guān)乎到城市的發(fā)展和城市居民的生活。而城市社區(qū)要長治久安，尋求一個完善的社區(qū)治理模式就是必然之義。我國社區(qū)治理模式一直處于不斷地探索發(fā)展過程中，沒有一個放之四海皆準(zhǔn)的治理模式。因此，重構(gòu)社區(qū)治理目標(biāo)，探尋社區(qū)治理模式創(chuàng)新的路徑，就是一個非常重要的課題。

[關(guān)鍵詞] 城市社區(qū) 治理模式 創(chuàng)新路徑

一、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新內(nèi)涵

1.社區(qū)治理的內(nèi)涵

社區(qū)治理是指以社區(qū)地域為基礎(chǔ)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動，它體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。正如美國政治學(xué)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆所說“社區(qū)治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，可以對某些公共資源系統(tǒng)成功地實現(xiàn)適度的開發(fā)與調(diào)適。它可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，成為國家和市場手段的補充”。

2.社區(qū)治理模式創(chuàng)新的內(nèi)涵

所謂社區(qū)治理模式創(chuàng)新，就是一個改革過程，就是對社區(qū)管理公共事務(wù)的理念、方式、體制、制度等等進(jìn)行重新設(shè)計和運行的過程。在社區(qū)的治理模式框架中，所有的內(nèi)容發(fā)生了變更，都可以稱之為治理模式創(chuàng)新。如果我們結(jié)合熊彼特的“創(chuàng)新理論”，來考察社區(qū)治理模式創(chuàng)新，則社區(qū)治理模式創(chuàng)新可被定義為:引入新的治理因素或?qū)υ卫砟Ｊ竭M(jìn)行重構(gòu)。

二、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新框架

城市社區(qū)治理是一個系統(tǒng)工程，涉及我國城市管理體制、民主政治建設(shè)、公共服務(wù)的供給與運行及社會穩(wěn)定與發(fā)展，更涉及政府、市場和社會三元結(jié)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整。正如上文所說，社區(qū)治理中的任何要素發(fā)生了變動，都可以稱之為革新。因此，社區(qū)治理模式創(chuàng)新就是一個系統(tǒng)，是多維度的集合，其涵括的內(nèi)容非常廣泛。根據(jù)治理要素的內(nèi)容，筆者構(gòu)建了城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新的框架，認(rèn)為社區(qū)治理模式創(chuàng)新，應(yīng)該涵括治理目標(biāo)的創(chuàng)新、治理理念的創(chuàng)新、治理主體的創(chuàng)新、治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、治理方式的創(chuàng)新和治理過程的創(chuàng)新等若干層面的創(chuàng)新。

三、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新路徑

正如上文所說，城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新是一個多維的架構(gòu)，這個多維的架構(gòu)，為社區(qū)治理模式創(chuàng)新提供了選擇路徑。

1.城市社區(qū)治理目標(biāo)創(chuàng)新:構(gòu)建社區(qū)善治的導(dǎo)航目標(biāo)

社區(qū)治理模式創(chuàng)新，需要正確的目標(biāo)引導(dǎo)。正確的目標(biāo)，使社區(qū)治理模式創(chuàng)新有了方向，有了航標(biāo)。筆者認(rèn)為，我國社區(qū)治理模式創(chuàng)新的走向，應(yīng)該是通過創(chuàng)新，實現(xiàn)良好的治理。因此，善治是社區(qū)治理模式創(chuàng)新的目標(biāo)。那么何謂社區(qū)善治?所謂社區(qū)善治，就是長效的、良好的社區(qū)治理的治理。它是使社區(qū)公共利益最大化的社區(qū)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是社區(qū)居委會與社區(qū)居民對社區(qū)公共生活的合作管理。

城市社區(qū)善治的目標(biāo)和測量指標(biāo)至少應(yīng)該包括以下基本要素:第一，合法性，即社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。第二，透明性，即社區(qū)信息的公開性。第三，責(zé)任性，即與某一特定職位和機構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。第四，法治，即所有人都依法行事，在法律面前人人平等。第五，回應(yīng)，即公共機構(gòu)和管理人員要對社區(qū)居民的要求做出反應(yīng)。第六，有效，即管理的效率。善治實際上是政府權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示政府與社區(qū)或者說政府與社區(qū)居民之間的合作。善治有賴于社區(qū)居民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有社區(qū)居民的積極參與和合作，至多只是善政，而不會有善治。城市社區(qū)的良好治理涉及社區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源利用、居民意識、民主管理、生活質(zhì)量等的綜合平衡發(fā)展。

2.城市社區(qū)治理理念創(chuàng)新:樹立參與、和諧、服務(wù)的治理理念

社區(qū)治理模式創(chuàng)新首先要從理念或價值層面上入手，社區(qū)治理的核心理念是參與、和諧、服務(wù)。也就是說，通過社區(qū)成員的積極參與，努力實現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)，共同享受創(chuàng)造的成果。社區(qū)治理理念是對社區(qū)治理活動合規(guī)律性和合價值性的認(rèn)知定勢和認(rèn)知運行模式的總和，從本質(zhì)上講是一種思維模式，這就決定了它具有與時俱進(jìn)的理論品質(zhì)，其創(chuàng)新是社區(qū)治理模式創(chuàng)新的先聲和基點。城市社區(qū)應(yīng)以新的治理理念為指導(dǎo)，進(jìn)行傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式創(chuàng)新。

(1)社區(qū)治理的參與理念

社區(qū)治理模式創(chuàng)新的理念之一，是變革傳統(tǒng)的基層管理理念，強調(diào)社區(qū)成員的治理參與性。所謂社區(qū)成員的治理參與性，是指社區(qū)各類成員要參與到社區(qū)公共事務(wù)制定決策中去，以不同身份參與到社區(qū)治理活動中，并分別擔(dān)任不同的角色，承擔(dān)了安排者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者等不同的職能。社區(qū)發(fā)展的各項規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實施，以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。

社區(qū)治理參與理念的樹立，需要社區(qū)居民公民意識的建立，需要不斷地加強公民意識教育，逐步培育“參與共享、互助共進(jìn)”的理念，提升參與意識，提高參與行為。因為能否有效地參與社區(qū)的公共事務(wù)，在很大程度上取決于居民是否具有強烈的參與意識和成熟的社區(qū)理念。社區(qū)公民參與意識和公民精神的培育需要適宜的生長空間和土壤，因而，政府一方面要拋棄管制和包辦的做法;另一方面，要提供更多政府與公民合作、溝通的平臺。

(2)社區(qū)治理的和諧理念

正如我們在前文所說，社區(qū)治理模式創(chuàng)新的目標(biāo)是實現(xiàn)社區(qū)善治，通過社區(qū)善治，使得社區(qū)和社區(qū)內(nèi)成員都得到壯大和發(fā)展。為此，建設(shè)和諧社區(qū)是善治目標(biāo)下的應(yīng)有之義。所謂和諧社區(qū)是指基于法律框架和道德約束，以人為中心的人、自然與社區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。互相幫助、互相照顧、奉獻(xiàn)愛心是和諧社區(qū)的精神理念。也就是說，創(chuàng)新型的社區(qū)治理模式下，社區(qū)將建設(shè)政通人和、經(jīng)濟(jì)繁榮、居民生活幸福、社區(qū)功能不斷完善的社區(qū)，一個以人為本、注重全面發(fā)展、充分實現(xiàn)社會正義的社區(qū)，一個人與自然平等發(fā)展、和諧統(tǒng)一的社區(qū)。

(3)社區(qū)治理的服務(wù)理念

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的永恒主題和生命力所在。社區(qū)治理模式無論如何變革，強化社區(qū)服務(wù)都是核心的理念。社區(qū)發(fā)展的終極目標(biāo)是使社區(qū)內(nèi)的所有成員都能得到全面發(fā)展，而這種全面發(fā)展的實現(xiàn)，則有賴于完善的、良好的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)的所有工作都應(yīng)當(dāng)圍繞社區(qū)居民的需求來開展。因此，我們應(yīng)當(dāng)變革原有的“小社區(qū)服務(wù)”理念，樹立“大社區(qū)服務(wù)”的理念，看到社區(qū)服務(wù)已經(jīng)不僅僅是福利性質(zhì)的扶貧幫困和志愿服務(wù)，它還涉及到社會保障、基層政務(wù)、公共服務(wù)、社會工作、第三產(chǎn)業(yè)、互惠交換等領(lǐng)域，形成多層次、多樣化的綜合服務(wù)體系。

3.城市社區(qū)治理主體創(chuàng)新:構(gòu)建多元參與的治理主體

傳統(tǒng)社區(qū)治理模式下，社區(qū)治理主體單一，這會造成權(quán)威統(tǒng)治。而治理主體的多元化，則使治理過程民主化，使治理決策科學(xué)化，治理結(jié)果合理化。Hayek說:“我們每個人在做自己要做的事的時候，彼此產(chǎn)生了協(xié)調(diào)，這種自發(fā)式的協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的秩序，足以證明自由有利于這種個人行為，可稱之為自由的行為，因為它不是上司或公共權(quán)威所決定的。個人所需服從的，是法治之下的法律，這種法律應(yīng)是無私的普遍的有效的。” 所以培育社區(qū)非營利組織，提高居民的組織化、社區(qū)化程度，構(gòu)建多中心秩序，無疑將是社區(qū)治理模式的理想選擇。社區(qū)本是多元主體的聚合體，因此社區(qū)主體多元化是社區(qū)治理發(fā)展的必然趨勢，在這個趨勢下，除政府以外的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)部門和社區(qū)居民都可以成為社區(qū)治理的主體。不同主體在對社區(qū)事務(wù)的管理中發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢，相互合作，共同為社區(qū)建設(shè)出力。

多元主體治理模式下，所有社區(qū)利益相關(guān)者都是社區(qū)治理的主體，即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個人和組織的總稱，包括政府組織、社區(qū)組織、社會中介組織、駐社區(qū)單位、居民等。他們通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。社區(qū)參與者之間進(jìn)行適度分權(quán)，不通的社區(qū)參與者被授權(quán)擁有與其角色相對應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社區(qū)多元治理主體之間的自愿平等合作關(guān)系被強化，憑借合作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)各個主體間的協(xié)調(diào)和溝通，實現(xiàn)治理機制與治理理念的轉(zhuǎn)變。

4.城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新:構(gòu)建合作共治的治理結(jié)構(gòu)

所謂社區(qū)合作共治，是指社區(qū)治理多元主體間以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，在治理中相互關(guān)懷、相互協(xié)調(diào)、相互交換資源并通過合作而達(dá)到社區(qū)治理目標(biāo)的治理架構(gòu)。

在合作共治的治理架構(gòu)中，各治理主體的“平等性”被強調(diào)，治理主體因面對需要解決的社區(qū)發(fā)展共同問題、社區(qū)公共事務(wù)這—共同客體而相互需要，由若干個“我”構(gòu)成為“大我”、“我們”，構(gòu)成為共同體、共同主體的內(nèi)容。合作共治其基本的價值取向在于正確處理好互為治理主體的主體間的關(guān)系，其核心內(nèi)容是治理主體間如何相互協(xié)調(diào)并達(dá)成目標(biāo)的一致性，尋找達(dá)成目標(biāo)一致性的路徑。治理主體間的平等、建立在相互信任基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系、價值認(rèn)同、對資源的相互依賴性、對治理規(guī)則的認(rèn)定是維系多中心治理的基礎(chǔ)。

其次，社區(qū)共治是互惠基礎(chǔ)上的合作。社區(qū)共治是借助科層制、市場機制、合作機制、組織間網(wǎng)絡(luò)、自組織制等混合機制，對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。這種共同治理的實質(zhì)在于互惠基礎(chǔ)上合作關(guān)系的建立。互惠規(guī)范的確立，有利于建立多元主體之間的伙伴關(guān)系，才能使合作得以持續(xù)發(fā)展。

再次，社區(qū)共治是權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合。社區(qū)共治是公共權(quán)力的分散化與公民權(quán)利的民主化為基礎(chǔ)，實現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合。社區(qū)居民有權(quán)參與社區(qū)事務(wù)的治理，特別是隨著社區(qū)居民民主權(quán)利意識的增長，權(quán)利的訴求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N對社區(qū)發(fā)展治理權(quán)力的追求，要求參與到公共權(quán)力體系中，實現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)的治理。

5.城市社區(qū)治理方式創(chuàng)新:向自治化、制度化、綜合化治理演進(jìn)

(1)社區(qū)自治是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然選擇

創(chuàng)新的社區(qū)治理模式下，必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社區(qū)治理方式，需要服務(wù)型政府的出現(xiàn)。政府管理理論認(rèn)為，社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)取決于政府的主導(dǎo):一個管理型的政府，其基層管理也必然是管理型的;而一個服務(wù)型的政府，其基層管理也將是自治型的。所以在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，我們要不失時機地推動政治體制改革，發(fā)展公共服務(wù)型政府，收縮政府管理戰(zhàn)線，避免把社會事務(wù)管得過嚴(yán)，理得過寬，統(tǒng)得過死，通過各種方法和途徑，積極促進(jìn)社會力量的壯大，促進(jìn)公民社會的實現(xiàn)。

(2)制度化的專業(yè)治理是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然要求

傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式，由于一些制度性的缺陷，使社區(qū)日常事務(wù)管理，很多主要是依靠經(jīng)驗進(jìn)行。這種依靠經(jīng)驗的非制度化管理，使社區(qū)活力受到抑制，難以有更大的發(fā)展。隨著新的治理模式的創(chuàng)新出現(xiàn)，必然要求經(jīng)驗式治理方式向制度化治理方式演進(jìn)，新型的專業(yè)化治理要求應(yīng)運而生。專業(yè)化的發(fā)展要求社區(qū)治理的技術(shù)化、制度化和專門化，特別是在社區(qū)服務(wù)的提供上，需要專門的技術(shù)型、知識型人才，單單依靠社區(qū)自身可能滿足不了對這些人才的需求，外聘職業(yè)經(jīng)理人實現(xiàn)對城市社區(qū)的專業(yè)化治理正逐步成為一些發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)的選擇。

(3)多層次的綜合治理是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然方向

傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式下，社區(qū)的治理是執(zhí)政黨一元化的單向治理，社區(qū)居民與其管理者之間是服從與被服從的關(guān)系，在文化上表現(xiàn)為大眾行為的趨同性和意識形態(tài)教條化。隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的改革，社區(qū)各類問題(流動人口問題、老齡化問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題、康樂問題等等)的產(chǎn)生，催生著城市社區(qū)治理向多層次、綜合化的方向發(fā)展。在居民自治的基層民主治理試驗之外，社區(qū)多種多樣的中介組織、自治組織、營利組織和非營利組織等等都在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。他們關(guān)心公共事務(wù)、參加公益活動、參與決策、對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督評估等，使社區(qū)治理向多層次的綜合治理演變。

6.城市社區(qū)治理過程創(chuàng)新:由行政控制向民主協(xié)商演變

在我國城市社區(qū)治理中，政府擔(dān)任著重要的角色。在傳統(tǒng)的“兩級政府，三級控制”的治理模式下，社區(qū)治理過程通常表現(xiàn)為行政控制，公安、民政、疾病預(yù)防、消防、交通、計劃生育等政府部門對社區(qū)治理進(jìn)行滲透，它們根據(jù)自己的權(quán)力、職責(zé)在社區(qū)建設(shè)中找到參與的切入點和落腳點。而創(chuàng)新的社區(qū)治理方式，要求治理過程向民主協(xié)商演變。這是同治理主體的多元化和治理架構(gòu)的共治性向吻合的。社區(qū)共治架構(gòu)下，多元的治理主體間既不可能是行政命令機制，也不可能是市場交換機制，而應(yīng)該是多方協(xié)商機制，并通過制度使協(xié)商機制規(guī)范化、定期化和有效化。治理的一個重要基礎(chǔ)是有關(guān)各方達(dá)成共識，而達(dá)成共識，必須依賴于良好的溝通與協(xié)調(diào)。一方面，參與治理的各個主體之間需要進(jìn)行溝通協(xié)調(diào);另一面，在治理主體與各利益相關(guān)者之間也要進(jìn)行有效分的溝通協(xié)商。社區(qū)事務(wù)的多方協(xié)商，可以通過多種形式來實現(xiàn)，比如通過定期召開聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會、咨詢會和議事會等形式，對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)進(jìn)行議事協(xié)商、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、監(jiān)督評議，充分了解民情、反映民意、集中民智，匯聚民力，規(guī)范社區(qū)成員參與共同治理的議事規(guī)則、工作制度，逐步形成合法、合適的社區(qū)民主組織形式。

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