論土地征收中的知情權保護

摘要: 知情權是公民依法所享有的對于國家機關、公共機構要求公開信息的權利，以及在法律不禁止的范圍內不受妨害地獲得各類信息的自由。對土地征收過程中農民權益的保障而言，知情權具有基礎地位和特殊性價值。但現行土地征收征用制度的缺陷和農民自身知識、能力不足，導致農民知情權不能得到充分的保障。可通過法律拓寬農民知情的范圍、完善與知情有關的公告與聽證制度，并采取措施保障知情權的實現。

關鍵詞: 土地征收知情權種類缺陷

中國作為農業人口占大多數的國家，農民問題是中國工業化和現代化雙重轉型進程中的最迫切需要解決的問題。農民問題的核心在于農民權益問題，而農民權益首要的是土地利益。作為基礎性的生產資料，土地是農民最主要的收益來源。但隨著城市化進程的加快，越來越多的農民土地以各種形式被征收。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年30年間征占耕地將超過5450萬畝，從而產生至少8000萬失地農民。由于現行土地征收征用制度的不完善，在實際征地過程中侵犯農民權益的情況屢見不鮮，由此引發的矛盾和糾紛日益突出。完善土地征收制度、保障農民土地權益已成為影響國民經濟發展、制約和諧社會構建的社會熱點問題。在這個問題中，農民知情權保障是具有基礎地位和特殊性的一環，因此，從知情權的保障入手維護土地征收中農民的權益，使土地征收循著法治化的道路發展。

一、土地征收中知情權的種類

知情權又稱為知的權利、知悉權、資訊權、信息權或了解權，知情權作為政治民主化的一種必然要求和結果，是公民知悉、獲取信息的自由與權利。在土地征收中，被征地的農民享有的知情權主要有如下三種:

(一)預征知情權

預征知情權指的是行政機關在準備實施征地之前應當將與征地有關的事實告知被征地農民。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定:“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民”，據此行政機關在征地之前應將下列信息告知被征地農民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次實施征地初步擬訂的補償標準;(4)對被征地農民的安置途徑。

(二)批復結果知情權

批復結果知情權，在征地過程中具體體現為行政機關在征地報批文件經過有權機關批準后，應當將批復的有關內容對被征地農民公告。實施公告的主體為市縣人民政府，公告期限為收到批復文件后10日內，公告地點為被征土地所在的村、組，征收鄉(鎮)集體土地的，在鄉(鎮)政府所在地公告。公告的內容應當包括:(1)征地批準機關，(2)征地批準文件文號，(3)批準的時間，(4)批準的用途，(5)被征土地的所有權人，(6)被征土地的位置，(7)被征土地地類，(8)被征土地面積，(9)對被征地農民的安置途徑，(10)征地的補償標準，(11)被征地農民辦理征地補償登記的地點和時間。

征地批復下達標志著征地進入正式實施階段，法律對被征地農民在此階段享有的權利作出了明確的規定，要比批復下達之前享有的權利更為具體，如果被征地農民的這些權利受到侵犯，完全可以通過現有的法律程序來維護自己的權益。

(三)土地補償知情權

土地補償知情權表現為征地前的知情權和征地后的知情權。在征地依法報批前，征地組織機關要擬公告，將征用土地的位置、地類、面積，安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式等相關事宜告知被征地農民;同時，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證，聽取被征地農戶意見，這是征地之前被征地農民的享有的知情權。

按照《土地管理法》及相關法規規定批準征地之后進行“兩公告”是征地后的知情權。被征用土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施，該公告應當包括以下內容:(1)征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途;(2)被征用土地的所有權人、位置、地類和面積;(3)征地補償標準和農業人員安置途徑;(4)辦理征地補償登記的期限、地點。有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內以被征用土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告，該公告應當包括下列內容:(1)本集體經濟組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量;(2)土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式;(3)安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;(5)農業人員的具體安置途徑;(6)其他有關征地補償、安置的具體措施。

還有一種土地補償標準的知情權，即區域性征地補償標準(區片綜合地價)或者統一年產值標準。雖然該標準沒有廣泛制定并實施，但是屬于農民知情權的范疇，行政機關在制定這些標準前也需要進行廣泛的調查和聽證，并將結果公布。

二、土地征收中知情權存在的缺陷

(一)預征知情權缺失

在實際征地過程中，行政機關出于多種原因考慮，往往不愿及時將征地信息告知被征地農民，有的甚至在有關征地批復下達以后，被征地農民還不知道征地的用途與補償標準。越是如此，被征地農民越是疑問重重，反而增加了政府的工作壓力。

另外，就我國相關立法來看，這種前置性的征地目的性考量權卻只賦予了政府機關。根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《征用土地公告辦法》的規定，國家征收的土地依照法定程序批準后，由被征地所在地市、縣政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征地用途、范圍、面積及補償標準、安置辦法和辦理征地補償的期限等予以公告。被征地的所有權人、使用權人在公告規定期限內，持土地權屬證書到土地行政主管部門辦理補償登記。由此可以看出:第一，征地僅僅需要政府通過審批加以確認，農民完全處于不知情的狀態;第二，政府批準后的公告，目的僅在于要被征地農民配合權利登記。

因此，如果有關政府機關在實施征地過程中能充分尊重被征地農民的權利，那么國家的征地工作就會變得更加和諧順暢。

(二)補償知情權流于形式

法律規定，土地行政主管部門根據經批準的征地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案。方案確定后，對補償安置的標準、數額對象和方式等予以公告，聽取被征地的集體和農民的意見。在此環節包含了公告和聽取農民意見兩種信息溝通方式。公告對于多為初中文化水平的農民來說，其了解知悉受到很大局限，進而直接影響農民意見的形成和表達。農民甚至根本無法就補償的依據、具體操作是否合理合法提出有意義的意見，從而使所謂的“聽取意見”流于形式。這種補償安置方案公告最大的功能僅僅在于通知被征地者到指定地點領取補償費用，過期責任自負。

(三)知情權救濟制度保障的缺乏

在僅有的公告和聽取意見的制度安排上，其實現亦缺乏保障。對于未依法進行征地公告或補償安置方案公告的，《征用土地公告辦法》規定，被征地集體和農民以及其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償登記手續。但是，根據相關規定，農民拒絕辦理手續引發爭議的，既不會影響征地的效力，又不發生阻止程序進行的效果。這意味著對知情權的救濟實際上不存在。

聽證是全面了解情況和意見交流的有效形式。2004年國務院頒布的《國土資源聽證規定》有如下條款:補償安置方案報批前，應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。但該規定及其他法律法規中均沒有關于不告知要求聽證權利的法律后果和行為人責任。

同時，農村特殊的社會狀況對知情權實現構成了制約。一方面，在我國的鄉村治理格局中，村干部的地位極為特殊，其濫用權力的現象普遍存在，而法律對其規制卻乏力，地方政府在征地中普遍存在的口袋政策，加之從中央到省、縣一直到村的漫長公文旅行中的“信息過濾”，使得農民信息失真在所難免。另一方面，農民知識缺乏，信息處理能力有限，對于一些名目繁多的法規和政策難以理解，而且對各項補償金換算公式也不知如何計算，從而難以合理合法地維護自己的權益。知情權的重要地位使其制度建設尤為重要。但現行法律制度缺陷，加之農村特有政治生態環境和農民自身知識、能力不足等因素的制約，導致農民知情權處在十分尷尬的境地。

三、完善土地征收中的知情權制度

(一)拓寬知情的范圍

在確立知情權的范圍時，首先，應將關系到農民對自身權益的保護和公權力的監督的事項均列為知情權的對象，包括征收目的、征地用途、征收范圍及面積、補償標準、安置辦法乃至社會保障諸多方面。其次，從征地環節上看，土地征收是一個過程，包括申請、審批、公告、補償方案及其落實等一系列環節。這些環節之間密切聯系，構成了征地制度體系。從征地程序的啟動直到補償安置落實的整個過程，都應該全面賦予被征地農民知情權，以保障信息的完整性，從而使農民獲悉整個征地過程的真實情況。

(二)完善公告與聽證制度

在我國當前的征地制度中，實現農民知情權的渠道主要是公告和聽證制度。首先，與征地有關的信息必須及時送達農民才發生告知的效力，以送達回證作為效力證明。公告雖然面向大眾，但它并不能夠確保信息的到達。如果被征地農民沒有訂閱公告報紙，沒有留意張貼，甚至不識字，或者由于公告所指不明，那么就很可能事前對征地全然不知，導致自己主張權利的期限被耽擱甚至喪失。為此，立法應將公告的送達方式從“發送主義”改變為“到達主義”。違反相關的送達規定，應當視為程序違法。同時，土地管理部門的消息送達還應遵循及時原則，在合理的時間內提前告知集體和農民相關情況，使其有充足的時間了解、調查和做出應對準備。

其次，被征地的農民代表應參與聽證。由于與土地征收有關的法律規范和具體的執行細節相當復雜，并且農民往往不知道自己不了解這些方面，因此參與是確保全面知悉的最好的知情方式。因此，法律宜規定征地應在被征地農民中間選取代表直接參與到征地的整個過程中去。“土地征收主體必須保障農民代表的有效參加，并認真聽取農民的意見和建議，對被征地農民提出的有關問題給予合法合理的解答”。

最后，把土地征收的聽證制度與公告制度結合起來。批準征地后，擬定征地補償安置方案時，應確保農民能夠啟動聽證程序，將聽證程序直接規定為法定的強制程序，并且增添其他的告知渠道。

(三)強化知情權的保障措施

對于侵犯農民知情權的行為，應采取相關強制措施，以確保知情權的實現。例如，對于征地公告和征地補償安置公告，沒有進行公告和告知的，其批準一律應確認為無效。對批準后未公告的，應明確其程序阻隔作用。“對于沒有進行聽證的，也應確認同樣的法律后果。對于損害農民知情權的行政機關和負責人，還應該進行行政處分”。此外，如果被征地農民對有關政府未履行告知義務的證據進行了保全，也可以通過法律程序對行政機關“不作為”提起訴訟。

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