中國海關貿易管理芻議

海關貿易管理是國家宏觀調控體系的重要組成部分。正確判斷當前國際、國內經(jīng)濟形勢，充分認識海關貿易管理對我國經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生矛盾和問題的影響，是貫徹落實中央經(jīng)濟政策和部署海關工作的前提。在新形勢下，海關應以何種價值理念，積極主動地參與國家宏觀調控政策的制定和實施，以保證貿易管理的合理性和適度性，從而實現(xiàn)貿易便利和嚴密監(jiān)管，國家經(jīng)濟安全與經(jīng)濟效益的動態(tài)平衡，是本文探索和試圖闡明的主要問題。

一、背景

(一)經(jīng)濟危機的困頓。金融風暴爆發(fā)以來，全球經(jīng)濟陷入衰退的低潮期，國際市場需求大幅減少，各國政府傾向通過刺激內需、降低外貿依存度保護本國經(jīng)濟的有限利益。針對這種貿易環(huán)境，有觀點建議對貿易管理松綁，以抑制進出口額下滑，幫助企業(yè)走出困境。這些措施短期內可能會起到明顯作用，對少數(shù)企業(yè)有利，但海關貿易管理具有長期調節(jié)性的特點，在惡劣的經(jīng)濟環(huán)境下即要看到現(xiàn)實的困頓，也應對后危機時代的貿易管理做出政策性留白，以保持其嚴格性和統(tǒng)一性。

(二)始終存在的矛盾。目前，世界各國間貿易、投資自由化不斷發(fā)展，多邊和雙邊貿易合作取得良好效果，國際統(tǒng)一市場日趨形成，傳統(tǒng)的貿易壁壘逐漸減少。貿易管理基于國家經(jīng)濟主權的對外獨立性和對內權威性而產(chǎn)生，主要作用是保障國家經(jīng)濟根本利益，伴隨著貿易自由化和便利化，其經(jīng)濟控制力的相對減弱難以避免。所以，在國際貿易的流動中，管理制度和操作程序對便利化的影響日益凸顯，處置不當極易引發(fā)報復性貿易制裁或爭端，這對海關貿易管理的平衡性和調控性提出了更高要求。

(三)縱深擴展的職能。我國已順利度過加入世貿組織的適應期，海關貿易管理作為落實和實現(xiàn)宏觀貿易政策的具體措施，其執(zhí)法技術和職能范圍直接反映了國家對進出口管理的價值導向，反映了市場經(jīng)濟下政府調控的自信和能力。在傳統(tǒng)監(jiān)管任務高速增長的同時，海關貿易管理在縱向上已逐步擴展到保護國家安全、防止核擴散、反恐、環(huán)境保護、資源保護以及履行國際公約等;在深度上，對包括常規(guī)物品在內的廢物、瀕危物種、監(jiān)控化學品、易制毒化學品和敏感戰(zhàn)略物品的監(jiān)管任務正不斷加重。

(四)不斷推進的變革。認清各項職能的內在邏輯規(guī)律，有力于更好地把握海關改革方向。從起源看，國家設立海關的根本目的就是征稅和貿易管理，監(jiān)管則是兩大目的的必備手段。中國海關正深入開展的大監(jiān)管體系建設，主要目的是“重組分化的管理職能，調整斷裂的體制機制，改進低效的手段技術，繼續(xù)和深化海關制度的現(xiàn)代化”，更好地實現(xiàn)稅與非稅兩大根本職能。海關貿易管理如何把握這一契機，在具體執(zhí)行部門和監(jiān)督管理機關中找到職能契合點，積極參與到國家宏觀經(jīng)濟調控的大局之中，是值得思考的迫切任務。

二、反思

海關是國家具體貿易管理政策和措施的執(zhí)行者、保障者和反饋者，更是國家宏觀調控的參與者。由于理念的偏差和實踐中存在的矛盾，海關貿易管理重要作用和地位未能完全體現(xiàn)，主要存在四方面問題:

(一)被動。作為國家進出境監(jiān)督管理機關，海關掌握大量的管理手段和信息，但海關貿易管理并未完全從狹隘的“數(shù)目字”管理和個案關注中走出，對有關貿易管理法規(guī)和政策的制定缺乏主動參與。這樣形成一個不利的循環(huán):由于無法反映海關工作的特點和要求，貿管法規(guī)、政策和與之相應的程序規(guī)定增加了海關執(zhí)法的操作性難度，而這種阻礙使海關更加偏離國家宏觀經(jīng)濟調控和貿易管理的決策中心，更難以發(fā)揮應有的積極作用。

(二)片面。對進出口貨物、商品的實際監(jiān)管是實現(xiàn)國家貿易管理政策的根本手段。傳統(tǒng)海關貿易管理執(zhí)法職能是重進口、輕出口，重數(shù)量、輕品質，重實物、輕技術。當前，傳統(tǒng)的許可證管理商品目錄日益減少，反之與非傳統(tǒng)職能相關的兩用物項和技術、信息產(chǎn)品、商用密碼產(chǎn)品等商品進出口規(guī)模不斷擴大，而海關貿易管理并未及時調整好自身的管理結構和操作程序。

(三)半信息化。2006年“進出口貿易管理措施海關監(jiān)測系統(tǒng)”通過驗收并投入試運行，標志著海關貿易管理進入了準信息化時期。但目前大多許可證件還停留在紙面單證，與系統(tǒng)相配套的體制機制和工作模式?jīng)]有完全建立，各部門在貿易管理中的聯(lián)系配合渠道還不暢通。更值得注意的是由于偏重貿易管理的某些特性，使現(xiàn)有系統(tǒng)僅具有集中發(fā)布風險信息等輔助職能和基本職能，對涉證貨物結關數(shù)據(jù)監(jiān)控分析、布控類型設計、企業(yè)風險綜合研判等職能還未明確和強化，有關信息、數(shù)據(jù)的深加工以及對現(xiàn)場業(yè)務部門的指導還未實現(xiàn)完全信息化。

(四)缺乏合力。貿易管理滲透于海關各主要業(yè)務環(huán)節(jié)和幾乎所有的業(yè)務部門。各部門理解問題和處理問題的層次和角度不同，缺乏綜合協(xié)調，信息不能共享，沒有形成統(tǒng)一的執(zhí)法合力，行政資源不能得到最優(yōu)配置;海關與其他貿易管理部門也存在職責不清，配合不緊密等問題。這些在一定程度上制約了貿易管理整體效能的發(fā)揮。

三、價值理念

海關在國家宏觀調控中發(fā)揮更加積極的作用，需要重新定位貿易管理的地位和作用，確立與國家涉外經(jīng)濟管理基本原則相適應、與自身形象和主要職能相協(xié)調的價值理念。

(一)法治理念。國家宏觀經(jīng)濟政策體現(xiàn)為國家公布的促進經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃、方案、計劃、決定等，在實踐中往往是涉外經(jīng)濟立法的先聲，具有“軟法”的規(guī)范作用和指導意義。相關法律反映了國家一段時間內戰(zhàn)略性政策導向和價值觀念，是貿易管理體系中最具權威性的基本規(guī)范依據(jù)。由于經(jīng)濟環(huán)境處在動態(tài)變化中，國家宏觀調控政策具有暫時行和變動性，相較法律缺少穩(wěn)定性、操作性和國家強制力。對于企業(yè)等社會單元，政策和法律是抽象和被動的，需要具體的禁止、限制、允許和鼓勵等措施來調節(jié)，這些措施的反饋數(shù)據(jù)和效果將決定今后宏觀調控政策的走向，甚至相關法律法規(guī)的調整。

海關在貿易管理中擁有第一手進出口數(shù)據(jù)資料和宏觀調控依據(jù)，但沒有第一手政策效能分析和后續(xù)決策意見，故執(zhí)行作用相對突出，政策話語制定權和管理資源相對缺乏。使“海關管理成為宏觀調控有力手段之一”，應進一步強化法治理念，站在國家宏觀經(jīng)濟高度，以法律政策為指針和總綱統(tǒng)領海關貿易管理工作，確立一套穩(wěn)定的預測、執(zhí)行、反饋、調研、建議和決策流程，實現(xiàn)海關貿易管理系統(tǒng)化和可操作化。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調理念。海關貿易管理是一項系統(tǒng)工程，必須樹立統(tǒng)籌協(xié)調理念，加強內外協(xié)作配合，形成管理合力，才能發(fā)揮最大效能。統(tǒng)籌的理念和行為模式的基礎是完善整個框架性監(jiān)管體系，核心應當是互動性治理而不是單一的強制性懲罰;協(xié)調不僅是海關內部單一協(xié)調，更需要經(jīng)濟性管理與社會性管理的廣泛融合。

筆者認為，抓好海關貿易管理的統(tǒng)籌協(xié)調應處理好五個關系:征稅和貿易管理兩大基本職能關系;傳統(tǒng)貿易管理和安全、環(huán)保、知識產(chǎn)權等衍生職能關系;貿易管理部門和其他職能部門關系;海關和其他貿易管理主管部門關系;海關和相關行業(yè)、企業(yè)關系。

(三)風險管理理念。這種理念包含兩個方面:廣義上，經(jīng)濟全球化在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時也弱化和侵蝕國家經(jīng)濟主權，使得市場經(jīng)濟弱點和脆弱性更加突出和蔓延，各種風險的連帶、傳染、放大機制不斷威脅國內經(jīng)濟發(fā)展;狹義上，市場有限性和國內外產(chǎn)品差價長期存在背景下，在一個確定存在風險的環(huán)境里把風險減至最低，有效緩解嚴密監(jiān)管與高效運作矛盾。

筆者認為應適當擴大海關貿易管理領域危機意識下的風險管理理念，以維護國家經(jīng)濟安全為重點，逐步實現(xiàn)情報信息、業(yè)務職能、業(yè)務流程的整合統(tǒng)一，提升對新形勢下影響國家經(jīng)濟利益情況的評估和應對能力。

(四)善治理念。在海關貿易管理變革過程中，既要解決因觀念限制、經(jīng)驗和分析手段不足而忽視和漠視的問題，也要解決實際監(jiān)管中出現(xiàn)的新問題。所以，海關貿易管理目標應定位于“善治”，發(fā)揮其良性正面功能，維護海關管理的權威性，樹立良好服務意識，促進管理相對人守法自律并贏得其長遠的信任。

在當前并不完善的經(jīng)濟和體制環(huán)境下，“善治”理念主要體現(xiàn)兩方面:一是推進改革時要量體裁衣、量力而行，切忌過熱、過急;二是使用好法律賦予的自由裁量權等具體權利，提升管理效能，優(yōu)化通關環(huán)境。

四、建議和對策

(一)加強政策研究。一是海關政策研究部門和法規(guī)部門應積極參與國家宏觀貿易管理的政策研討，把握話語權，積極穩(wěn)妥、慎重地提出加強或減弱貿易管理措施等切合實際情況、順應發(fā)展趨勢的意見、建議，更大程度體現(xiàn)自身價值;二是海關各相關部門應針對當前國內外貿易、產(chǎn)業(yè)、金融等多方面問題，充分利用所掌握的第一手統(tǒng)計數(shù)據(jù)，加強對國家宏觀調控和貿易管理政策的研讀，提升對進出口形勢的預測能力，從更加宏觀的高度履行好貿易管理職能。

(二)健全相關法律。一是針對現(xiàn)場監(jiān)管中的熱點、難點問題加強執(zhí)法調研，對相關法律法規(guī)的修改或完善提出具體建議;二是協(xié)調海關外的其他貿易管理主管部門在立法或政策制定中主動聽取和吸納海關的意見建議，使法律法規(guī)具有更優(yōu)的現(xiàn)實操作性;三是以《海關法》、《對外貿易法》及《貨物進出口管理條例》等法律法規(guī)為基本依據(jù)，尋求確立海關制定和實施進出口貿易管理措施的權力，從制度上保證海關貿易管理由“被動”變“主動”。

(三)完善風險分析。將風險管理理念深入融合到海關貿易管理的實踐中，在具體工作層面，加快監(jiān)管證件的參數(shù)設置、涉證商品進出口數(shù)據(jù)提取、通關環(huán)節(jié)審證提示等信息化建設，多渠道捕獲風險信息并注意加強對信息資源的整合、歸納和分析，提出通關風險布控和選擇查驗的建議;在宏觀的層面，充分發(fā)揮行政監(jiān)管作用，建立戰(zhàn)略物資、敏感物品等非正常進出口情況的安全預警模式，有關處置情況和工作建議及時反饋國家相關主管部門，科學把握進出口貿易管理下的貨物流、資金流和信息流運作情況，切實維護好正常的貿易秩序。

(四)注重素質培養(yǎng)。提升海關貿易管理工作人員、特別是一線執(zhí)法關員的大局意識和敏感意識，轉變其“開箱子、打單子、查案子”的機械、被動執(zhí)法理念，加強在政策研讀和執(zhí)行、監(jiān)測、反饋、建議這一綜合工作模式下的教育培訓，著力培養(yǎng)既具備過硬的現(xiàn)場業(yè)務知識，又熟練掌握國際、國內貿易管理政策和法律的復合型人材。