論《行政許可法》中的信賴保護原則

［摘 要］ 《行政許可法》突破我國行政法制傳統，借鑒他國先進經驗對行政相對人的信賴利益保護進行規定，確立信賴保護原則為其基本原則之一。本文試圖通過對行政許可相對人的信賴利益是否值得保護、應如何保護、行政機關設定許可應注意的問題進行分析，對信賴保護原則進行了粗淺的闡述。

［關鍵詞］ 行政許可法 行政許可 信賴保護

2004年7月1日正式實施的《行政許可法》，突破了我國的行政法制傳統，在借鑒西方國家行政法經驗的基礎上確立了政府誠信這一行政法律行為的靈魂。這一原則的核心是“政府行為要講信用”，要求行政活動具有真實性、穩定性和善良性。在誠信的基礎上產生信賴保護原則，即公民基于對行政機關信賴所作的行為，應得到行政機關的保護。為了樹立誠信政府的形象，《行政許可法》第8條明確規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”為了體現“誰審批、誰負責”的立場，該條進一步規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”市場經濟是信用經濟、只有政府首先守信，才能有市場信用。

信賴保護原則本適用于私法領域，但隨著現代政府對社會經濟生活進行管理調控的范圍有進有退，有張有弛，以及法學領域中公法私法劃分的相對化，誠信原則也漸漸被引入到行政法律關系當中，表現為在各國的法律中關于行政相對方信賴利益予以保護規定的出現。信賴保護原則是指行政機關應當確保管理活動的明確性、穩定性和連貫性，從而樹立和保護公民、法人或者其他組織對行政機關及其管理活動真誠信賴的原則［1］P52。該原則是由德國在20世紀50年代確立的行政法基本原則。當時，德國正處于20世紀社會法治國時代，此時的國家職能已大為轉變，由消極行政轉變為積極行政，“傳統自由法治國家時代受限于國家目的之單純性而產生之行政行為‘單樣化’——即依靠行政處分——已不符合時代的需要”，“而是可由行政所能追求之任務而采決定所使用之法律方式”［2］P127，即行政法可依據客觀需要援引私法中有關規定，在可供援引的私法原則和規范中，誠信原則成為首選，有的學者甚至認為，“茍無誠信原則，則民主憲政將無法實行，故誠信為行使一切行政權之準則，亦為其界限”［3］P65-66 。

具體而言，行政法中的信賴保護原則包括以下內容：第一，行政主體之間相互信任和忠誠，同時須本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法做出行政行為。并且由于行政行為具有確定力，一經做出，沒有法定事由并經法定程序不得撤銷、廢止或改變；第二，相對人信賴的對象既表現為對具體行政行為的信賴，也表現為對抽象行政行為的信賴；第三，對行政相對人來說，要有值得保護的信賴利益，也就是說，對行政相對人而言，已經產生了正當的信賴利益，這是信賴保護原則的實質內容，也是信賴保護的基礎；信賴利益產生于行政行為做出后，行政相對人因為對其信賴并予以遵守而形成的安定性和確定性。一般而言，對于因行政機關自身而形成的不當或違法的行政許可，只有在公共利益和行政相對人之上的其他公民、組織的社會利益遠遠大于行政相對人信賴利益時，行政機關才可以在補償行政相對人之后改變或撤銷行政許可；第四，對行政相對人的正當信賴利益要以適當的方式給予保護。這是信賴保護原則的最終實現，也是其最直接的體現。［4］

對于某一具體行政許可行為而言，我們首先應當考察的是它的設定是否符合實體法和程序法的相關規定，若不存在法律明確規定的時候，是否符合實質正義和形式正義的要求。行政許可是一種自由裁量權較大的行政管理方式，在《行政許可法》出臺之前，我國沒有系統的法律規范，只是散見于各專門法中的零星規定，而且也缺乏相對應的程序上的規范。在實際運作中，這種狀況往往會導致行政行為可能存在法律依據不足，甚或是沒有法律依據，從嚴格意義上來說就背離了依法行政原則，導致法治主義空洞化，國民對法律的信仰危機。現代生活中又存在著行政管理的滯后與新情況層出不窮的現象，這會使得行政機關之前做出的合法許可不能適應社會的新情況而需要進行調整，在依法行政原則之外必須尋求一種新的原則予以彌補，這樣就存在了依法行政原則讓渡給信賴保護原則的合法空間。

其次，我們應當對相對方的利益是否值得受到保護進行探究，關鍵是考察其對行政行為的違法性有無可歸責性。即，首先，考察受益人對行政行為的違法是否存在故意或重大過失；其次，應當注意到的是，此處并未涉及行政主體的可歸責性問題，因為行政主體負有依法行使職權的職責，對違法行政行為的出現應承擔不可推卸的責任。其三，判斷公眾有無利用違法的授益性行政行為的不良企圖時，應從其知識結構、所處境遇、對所授權益的需求程度及處分速度等方面進行考察。對合法的授益性行政行為而言，公眾的信賴是否值得保護，關鍵該行為是否具有可預測性。

再次，經濟學研究表明，社會活動都具有成本，對信賴利益進行保護即意味著要付出成本，可能犧牲部分公共利益，可能需要做出一定的財產賠償，特別是在涉及到犧牲公共利益時必須要考慮成本分析。信賴利益與公共利益的關系在一定程度上可以說是個人利益與公共利益的關系，在不同情況下，對信賴利益的保護程序是不一樣的。根據傳統的公共利益本位論，個人利益要無條件地服從公共利益，一旦與公共利益構成沖突或威脅，則個人信賴利益便不能得到保護；與此相反，在個人主義盛行時期，信賴利益的保護是至上的。在現代行政法理念下，極端化的公共利益本位與極端化的個人利益本位都是不足取的。在實踐中兩者必須相互妥協，在維護公共利益的同時也要有條件的承認和保護個人利益。況且，“個人利益之累積，亦即公益”，公益“會有保護個人利益之意義在內”。［5］

第四，在決定是否對某一項目通過許可方式進行規制的時候，應當借鑒經濟學中有關經濟政策與公眾預期之間的動態關系模型進行分析。經濟學研究發現，公眾在做出當期決策的時候，不僅要考察政府當期和之前曾做過的政策選擇，而且要考慮政府將來的政策趨勢，同時還要參考自己的選擇會對政府未來的決策產生的影響。在這種情況下，靜態分析方法沒有考慮到公眾對政府政策的預期，顯然不是最優的求解方法，其所得到的均衡結果也只能算是一個次優均衡。但是，如果政策制定者能夠通過某種制度安排使得公眾充分相信當經濟進入下一階段以后，政府在前一階段的承諾仍然是它的最佳選擇，那么政府所期望出現的結果就能實現。在我國現階段，通過對現行《行政許可法》的考察，可以得出的結論是大部的許可是對相對人經濟性行為的許可。因此，在確定哪些項目應屬于通過許可進行管制而非市場機制進行調整時，有必要對此從“時間一致性”理論上進行分析，以減少相對人通過其他手段對法律試圖通過許可進行規制的愿望進行規避，從而使許可所期望達到的目的落空。經濟政策時間一致性問題的解決方法就在于事先做出令人信服的承諾。一般而言可通過以下方式實現：1、強化政策制定者的行為準則，使其無法或沒有動力去制定相機抉擇的經濟政策；2、加強政策制定者的獨立性；3、建立良好的聲譽，在緊急情況下就可以利用聲譽獲得較大的收益。

最后，在確立信賴保護為我國行政許可法的基本原則之一后，需要關注的另一問題是如何對信賴利益進行保護。現代社會，維護公共利益的同時有條件的承認和保護個人利益，在行政主體撤銷或進行授益性行政行為時，必須對信賴利益和否定原行政行為所維護的公共利益進行客觀的對比，在前者顯然大于后者時，不得撤銷或廢止授益性行政行為，且不能溯及既往，必須給予相對人合理補償。如德國《行政程序法》第48條（2）規定：“提供一次或持續金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護，則不得撤銷。”同時該法規定：“行政機關撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時，必須應相對方相信行政行為的確定力而產生，相對方所得到的財產補償不得超過相對方在行政行為存續時所具有的利益。”另外，臺灣地區《行政程序法》第120條規定：“授予利益的違法行政行為經撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產損失，撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。”［5］這代表了兩種不同的對信賴利益保護的方式，一是維護原相對方所信賴的行為狀況不變，即存續保護；另一種是行政許可給予行政相對方遭受的損失予以金錢或實物上的保護，即財產保護。但我國行政許可法僅在第69條規定，對于因行政機關超越職權、濫用職權、玩忽職守、違反法定程序、對不具備申請資格，但行政許可法沒有明確這類行政許可，被許可人產生信賴利益后，如果信賴利益大于公共利益，或對公共利益的損害不是重大的，應當不予撤銷的規定，這在充分保護被可人的信賴利益的層面上，仍顯得溫情不足。

此外，對于信賴利益的保護我們還應當通過其他法律的修改完善予以。例如賦予相對人通過行政復議和行政訴訟來獲得救濟的權利，通過《國家賠償法》的完善使得相對人獲得救濟的標準和程序更加明確化，在歸責原則方面更加務實從而符合“有權利就有救濟”的法理。○

參考文獻：

［1］馬杯德著．行政法與行政訴訟法［M］．北京：中國法制出版社，2000．

［2］陳新民．公法札記［C］．臺灣三民書局，1993．

［3］［臺］羅傳賢．行政程序法基礎理論．臺灣五南圖書出版公司1993．

［4］金光明．誠信政府與信賴保護——以行政許可法為基礎的展開．四川警官高等專科學校學報［J］．2004（2）：2．

［5］李曉光．行政指導信賴保護原則研究．行政與法［J］．2003(4)：17-19．

責任編輯 張榮輝