淺析農村社會養老保險制度的建立

內容摘要：本文在中國日益嚴重的老齡化背景下剖析了福建省農村養老保險的現狀及問題，從由政府主導的農村社會保障制度的建設。完善農村社會保障體系，擴大農村養老保險的覆蓋率，分區域加快農村養老保險基金的積累，建立多層次的農村養老保險體系，實現城鄉養老保險的銜接，進一步完善農村養老保險的立法建設，以及提高從業人員整體素質等方面提出了完善福建省農村養老保險制度的若干對策。

關鍵詞：老齡化 福建省 農村養老保險現狀及問題 對策建議

1 中國老齡化程度日益加深，全面開展農村社會養老保險迫在眉睫

中國是世界上人口最多的國家，相應，“中國也是世界上老年人口最多的國家”。1999年10月1日國家統計局公布的數據則表明，我國60歲以上的老年人已經占人口總數的10％。而到了2000年據有關資料顯示，我國“65歲以上的老年人口也超過7％，我國已經進入典型的老年型社會。老齡化問題給我國的社會發展帶來很大的影響“’。而相對于較為完善的城鎮社會保障體系來說，我國農村社會保障體系剛剛開始建立，保障的范圍較窄，力度較小。近年來，農村的合作醫療制度得到很好的發揮，取得了不錯的成效，但農村社會養老保險保障問題還是處于試點階段，還存在許多問題。農村社會養老保險是社會保障制度的一個子系統，隨著社會的發展與計劃生育的成熟發展，家庭結構小型化，傳統的家庭保障功能逐漸弱化；同時，土地的保障功能也在弱化，人口老齡化程度也在日益加深，這使得建立和完善農村社會養老保險變得十分緊迫。

2 福建省農村社會養老保險的現狀及問題

2.1 福建省農村社會養老保險起步晚

從20世紀80年代中期開始，中國在農村經濟比較發達的地區進行了建立農村社會養老保障制度的探索。1998年，國務院又做出決策，要求各省區逐步推行養老保險的省級統籌。但此后這項工作進展速度一直不均衡，只有少數省市如北京、上海等實現了真正意義上的省級統籌，大部分省份仍是市、縣一級統籌。養老保險停留在市縣級統籌層面，統籌層次低，基金管理分散，調劑力度小，抗風險能力弱，不僅不能很好地發揮社會保險“社會共濟”的功能，反而帶來了社會保險關系轉移接續難的問題。相比較北京、上海等發達省市，福建省的農村社會養老保險制度發展得比較晚。1992年，福建省民政部民辦才下發[1992]2號文件，從保險對象及參加保險的年齡，保險費的籌集險，保費繳納方式及繳贊標準，保險模式采取儲蓄積累式及建立個人賬戶，養老金給付和保險對象的權益六大方面確立了福建省農村社會養老保險基本方案。一直到了近些年，福建省農村社會養老保險制度才全面鋪開執行。

2.2 家庭養老保險的老傳統逐漸弱化，農村養老風險在不斷加大千百年來，家庭養老一直是中國農村居民最普遍的養老方式。據中國老齡科學研究中心2000年的調查顯示：在老年人口的全部經濟來源構成中，來自子女供給部分的，城市占16.8％，鎮占21.0％，縣/農村地區)占38.1％。上訴數據可以看出，老人養老中子女供養在中國尤其是農村中的重要地位。但隨著計劃生育政策的實施，中國農村已出現家庭小型化傾向。據第五次人口普查統計，中國平均家庭戶規模降到3.44人/戶，加上大量年輕農民進城打工，代際不平衡的情況日漸嚴重。國家人口計生委主任張維慶曾表示，目前“由于農村家庭小型化、空巢化和土地收益下降，傳統家庭養老功能弱化，農村養老風險在不斷加大”。

2.3 農村基本養老保險覆蓋率低，農民參與的積極性不高2004年，福建省共有85個縣級，1111個鄉級，全省常住人口為3511萬人，有農村基本養老保險覆蓋率約12％，僅有160萬人左右參保，由此可見我省農村基本養老保險覆蓋率低，參保人員少。到了2006年，全省60歲及以上老年人口已達420萬人，約占全省總人口的11.9％，其中65歲及以上老年人口有307.5萬人，約占全省總人口的8.7％；全省有百歲及以上老年人833位。雖然農村基本養老保險覆蓋率有進一步的提升，但是要實現農村的覆蓋率最少應達到60％以上，平均每年要提高3.46個百分點，平均每年約需增加50萬人保險，還是具有相當大的難度。另一方面，由于各地區的經濟發展水平不同，經費和參加的人數都有限，尤其是我省的農村養老保險還處于發展的初步階段，整個體系還不是很完善，獲得保障的手續不是很順暢，一定程度上也影響了農民參與社保的積極性。

2.4農村基本養老保險基金缺口大，基金積累的增長速度慢目前，福建省用于社會保障資金的缺口較大，地方政府不愿意承擔過多低保對象的保障金，想將他們推給省里負責；由于多數地方財政困難，有的僅是吃飯財政，有的甚至拖欠機關工作人員的工資，無力籌集低保資金，保障資金的缺乏導致了保障范圍過窄。在一些貧困人口較多的地區，實際工作中經常出現“僧多粥少”的局面，有些地方出現了以資金定保障人數的現象。隨著最低生活保障面的逐步擴大，政府必然面臨籌集保障資金的困境。連最基本的最低生活都難以得到保障，就更不用提及讓農民自己去繳納農村基本養老保險基金了。

2.5農村社會保障管理混亂，農村社會保障工作效率較低

由于福建省的農村社會保障仍然采用多個部門共同管理，民政、勞動與社會保障、衛生、保險、鄉政府等部門都分別管理了其中的一塊，容易出現有利益時爭管和有責任時相互推諉的情況，不利于農村社會保障的統籌規劃和高效運轉。爭管使得大量的管理資源浪費各部門之間的爭奪之中，如農村的合作醫療和保險，就有民政、衛生與勞動保障部門都爭著管；而在有困難時，相互推諉責任與義務，使得農民找不到應該負責的部門，導致社保體系的服務質量較差，效率較低。有的甚至將養老保險金當成自己謀取私利的工具，大開貪污之門，這嚴重影響養老保險的運行和群眾投保的積極性。

3 福建省農村社會養老保險保障制度建設的對策建議

3.1建設由政府主導的農村社會保障制度

要充分發揮政府對農村社會保障制度的主導作用，合理調整社會成員對公共資源的占有情況，促進城鄉協調發展。政府有權利和義務通過宏觀調控、社會管理和公共服務，保障城鄉公民平等地占有和使用公共資源的基本權利。同時，政府作為市場經濟游戲規則的制訂者，必須保證公平競爭的基本前提，防止由于農村“制度貧困”造成競爭不公。政府也是社會經濟政策的制訂者，有權利和義務保證社會福利最大化。當前我省社會經濟結構面臨重大轉型，社會也將隨之發生劇烈變遷。應該在省政府的統一領導和協調下，各級政府及有關部門應把農村社會保障工作列入重要的議事日程，納入國民經濟和社會發展規劃，下大力氣抓好這項工作。

3.2完善農村社會保障體系，擴大農村養老保險的覆蓋率農村社會保障在整個社會經濟運行中處于十分重要的地位。在全面建設小康社會的進程中，必須堅持科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展，積極穩妥地推進農村社會保障制度改革。從總體出發，積極推進各地區協調發展，促進農村社會保障全面發展。堅持社會保障水平要與經濟發展水平相適應。堅持以人為本，社會保障制度的建立和完善要以實現人的自由和全面的發展為最終目標。要把完善農村社會保障制度作為落實科學發展觀，加強我省各級政府執政能力建設的一項重要任務來抓。在此基礎上，努力推行我省農村養老保險制度的全面實行，擴大農村養老保險的覆蓋率，實現人人老有所養。

3.3分區域加快農村養老保險基金的積累

堅持“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”的原則，逐步擴大保險覆蓋而，提高農村社會養老保險的社會化程度。農村社會養老保險資金來源主要由居民個人積累，國家、集體經濟配套補貼進入個人帳戶，逐年滾存，達到一定年齡后按月支取相應養老金。由于受經濟發展狀況和個人收入水平限制，在具體實踐過程中應該統籌兼顧，從不同的實際情況出發，采取不同的繳費方式：在沿海經濟發達地區，凡農民人均收入超過全省的，應依法實行強制保險，適當提高繳費水平，增加保險基金的額度，以擴大整體保險基金的積累。在中等發展水平的縣市、農民溫飽問題基本解決的地方，應主要采取誘導性方式，由政府宣傳引導。積極穩妥地推進農村養老保險。在福建省西部、北部的內地山區等貧困地區，推進農村養老保險，應當分步實施，循序漸進，堅持“發展、鞏固、發展”的原則，在一定基礎上加大政府的補助力度。

3.4建立多層次的農村社會養老保險保障體系

當前我省應建立以家庭養老模式為主，大力發展農村社會保險，在有體的區域，可配以社區養老、土地養老等多層次的農村養老模式，最終達成建立“項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣、標準適當”的多層次養老保險體系的目標，加快農村養老保險制度建設。此外，在目前我省其他的養老模式的條件還不完全具備的情況下，家庭養老仍然是當前農村養老的最主要模式。家庭養老模式應以土地為保障，要提高農業經營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力，促進土地保障模式由消極向積極的轉變，發揮土地的社會保障功能和作為生產資料功能。同時允許在戶口遷移等情況下退保或轉保，保證農民參加社會養老保險制度的自主性，增加該制度運行的靈活性。

3.5實現城鄉養老保險的銜接

要從我省農村的實際出發，堅持城鄉整合的政策導向，堅持分階段、逐步完善，以及立足地區差異，從東向西梯度推進的建構原則，加大政府對農村社會養老保險保障的投入力度，建立多層次的農村社會養老保險保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距。必須認識到，城鄉統籌不同于城鄉統一，農村社會養老保險保障制度建設應強調多層次性。我省二元經濟結構還將在一定時期長期存在，城鎮和農村是兩個相對獨立的體系，而根據各地經濟發展特點和水平，保障對象的異質性，農村社會養老保險保障制度要實行多個層次政策安排，針對不同地區的老年人群體，進行不盡相同的保障內容供人們選擇。因此，要確立我省農村社會養老保險保障制度建設的中長期目標。近期目標是在我省農村建立低水平廣覆蓋的養老保險制度，力爭在未來的幾年農村基本養老保險參保率能達70％以上。

3.6進一步完善農村養老保險的立法建設

依法治國是我國的國策，也是政府行政的基本準則。要想加快農村養老保險的發展就必須加快農村養老保險的立法建設。不僅要建設省級立法，也要根據地區差異注重地方的法規建設，不可出現一竿倒的政策。實事求是，因地制宜地建設農村養老保險法律法規，以促進各地區農村養老保險工作的順利開展。

3.7提高從業人員整體素質

人才是一切工作的中心，而一個人的整體素質是人才最重要的標志，農村養老保險工作的開展需要高素質的人才。我省從事農村社會養老保險的工作人員大多是半路出家的，文化素質相對較差，業務水平低，一定程度上也欠缺相關的保險工作經驗。面對這樣的情況，只有加強對農村養老保險從業人員的培訓與繼續教育，提高其整體素質，才能使農村養老保險工作的全面開展。