新農村建設中鄉鎮政府體制創新研究:方向和路徑選擇

提要 新農村建設的提出賦予了鄉鎮政府新的職能和要求，也促使鄉鎮政府進行相應的改革以適應新農村建設的需要。無論是“取消論”還是“虛化論”在目前都不適合鄉鎮改革的發展方向，而“保留論”有其存在的理論和現實基礎。要在鄉鎮合并規模適度的基礎上進行體制創新以推動新農村建設的順利進行。

關鍵詞 社會主義新農村；鄉鎮政府；體制創新

作者簡介 蔡永強(1967－)，男，新法制報社總編，主任記者；廖少綱(1968－)，男，華中科技大學博士后，江西財經大學財稅與公共管理學院講師。(江西南昌 330013)

建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，作為行政權占主導的國家，政府在新農村建設中的作用是其他組織無法取代的，而鄉鎮政府是離農民最近的一級政府組織。但目前鄉鎮政府在管理體制、施政能力等方面還存在諸多不足，為了順利推進社會主義新農村建設，加大對鄉鎮政府的改革和創新已是當務之急。

一、鄉鎮政府在新農村建設中的職能定位

“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，這既是中央對新農村建設提出的任務，也是新農村建設對各級政府提出的要求，這20個字包含的內容極為豐富，涉及農村政治、經濟、文化、社會管理等方方面面。政府的基本功能問題實質上就是在新農村建設中，政府如何行使職責?什么可為?什么不可為?鄉鎮政府作為一級地方政府，在新農村建設中既有與其他層級政府相同的職責，但它畢竟又是最基層的政權組織，在基本職能方面表現出與其自身特點相符的內容。

(一)學習、宣傳、灌輸新農村建設的相關精神。社會主義新農村建設是在我國經濟社會發展進入新的歷史時期提出來的，無論在背景依據、深刻內涵、目標要求、現實意義以及建設措施等方面都與以往的“新農村建設”有很大的不同，廣大農民群眾要深入認識和準確把握還存在不少的困難，況且目前大家對這一重大課題還在不斷地進行探討和研究。要在實踐中更好地進行社會主義新農村建設，首先必須要在思想認識上對這一重大的歷史任務有明確的理解和把握。作為鄉鎮政府，要充分發揮其“中介”優勢，在深刻領會中央及上級政府的相關精神的基礎上，以通俗易懂、形象生動的語言等形式把上級精神傳達、灌輸到廣大農民群眾中去，使他們對新農村建設有一種清醒的認識，并把這種認識化作自覺的行動。

(二)靈活貫徹實施上級政府對新農村建設的規劃和要求。我國行政管理體制的特點決定了鄉鎮政府決策少。執行多的特點，“上面千條線，下面一根針”正是其管理特點的生動寫照。即使是與縣級政府相比，它在新農村建設中也大都只能是按照縣級政府的規劃藍圖，在具體工作中貫徹實施。但是我國的國情決定了當前我國的城鄉差別不但是全國性、整體性的，而且具有區域上的不平衡性。這表明，建設新農村的戰略選擇，必定不能是“一刀切”戰略，而只能是一種基于各地現實的差異性戰略，而且，新農村建設本來就不可能用一個統一的模式來套。現實總是處于不斷變化之中，所以各個鄉鎮政府必須在堅持總體原則和規劃的前提下，根據本鄉鎮實際靈活組織實施新農村建設。

(三)充分發揮農民作為新農村建設主體地位的作用。在新農村建設中，農民始終是建設的主體，這種主體作用不僅表現在建設的參與力量方面，更體現在新農村建設的受惠主體也是廣大農民。因此，鄉鎮政府應在維護農民的主體地位方面發揮主導作用，要重視提高農民的綜合素質，把培育新型農民貫穿于整個社會主義新農村建設的始終。鄉鎮政府應規范農民的行為，使建設主體行為更加符合新農村建設的具體要求。在主體作用有限的地方要積極介入，而盡可能少介入或不介入主體能有效發揮作用的領域。與此同時，鄉鎮政府要在主體競爭秩序的公正性方面發揮更大的作用，要著力為市場和經濟主體創造一個更加公平和更加有效的競爭環境。

(四)加強公共管理職能，為新農村建設尋找有效合力。新農村建設任務艱巨，涉及到物質文明、精神文明和政治文明的建設。要改造、改善農村文化、教育、衛生、交通、環境保護、村莊規劃等基礎設施，提高農民素質，加大勞動力培訓轉移等等需要投入大量的資金，這些都涉及農村公共產品的供給問題。毫無疑問，公共性產品的供給，政府應起主要作用，這種作用不單是政府本身對公共產品的投入，更是要鼓勵、調動和整合包括企業、公民、社會中介組織在內的各種社會資源和社會力量參與新農村建設的積極性和創造性，以形成“政府主導、市場運作、農民為主，社會參與”的新農村建設模式。這既是新農村建設得以順利推進的保證，也是轉變政府職能'建立現代社會管理體制的客觀要求。

(五)創造并維護安定團結的社會局面。從20世紀70年代末起，我們開始了“過大關”——正經歷著“經濟轉軌、社會轉型”的關鍵時期。根據世界發展進程的規律，在社會發展序列譜上我國當前恰好對應著“非穩定狀態”的頻發階段，即在國家和地區的人均GDP處于500美元至3000美元的發展階段，往往對應著人口、資源、環境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重的時期，也往往是“經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建”的關鍵時期。因此，“穩定壓倒一切”的前提，對于中國，尤其是今后30年而言，具有特殊的意義。新農村建設也正是在這樣一種大的背景下提出，它需要在一個安定、團結、穩定的社會環境下來實施并順利完成。廣大農村的特點決定了各種自然的、人為的災害和事件呈現出其特殊性，對于鄉鎮政府來說，就必須學會正確處理和解決各種矛盾和突發事件，切實維護社會的穩定和群眾的安定團結。

二、新農村建設背景下鄉鎮政府改革的方向探討

近年來，國內學術界圍繞這一問題展開了激烈的討論，有“保留”的觀點，有“取消”的觀點也有“虛化”的觀點。這一部分主要針對上述三種觀點作一簡要評述，在否定“取消論”和“虛化論”的基礎上，提出在新農村建設中必須堅持保留鄉鎮的觀點。

(一)關于鄉鎮政府的“取消論”和“虛化論”的簡要評述。首先來看“取消論”，它主張撤消鄉鎮政府，實行類似于村民自治那樣的社區性“鄉鎮自治”。鄉鎮一級可以取消，由縣直接管村。認為取消鄉鎮一級的理由是，在計劃生育工作已上軌道，鄉鎮干部主要工作是收取費稅，而收取費稅的主要目的又是養人的情況下，沒有理由再保留鄉鎮，鄉鎮一級的建制可以取消，由縣直接管村，最多需要在縣以下設一些大的治安片。如趙樹凱認為：“在鄉鎮自身權力系統已處于懸空狀態的情況下，可考慮趁勢改革，將鄉鎮政府直接取消。”于建嶸博士指出，“應撤消鄉鎮政府，建立自治組織；健全和強化縣級職能部門派出機構，如公安、工商、稅務、計生、教育等；充實和加強村級自治組織，發展社區中介組織，建立代表農民利益的組織——農會。”而“虛化論”，它主張虛化政府，將它改為縣級政府的派出機構——鄉(鎮)公所，實行“縣政鄉派”。其典型代表人物是徐勇教授，他認為：“‘鄉政’是國家與鄉村社會之間的中間環節，上接縣，下連村，任何孤立或單項的鄉政改革都很難取得實質性成效。因此，應進行縣、鄉、村三級連動式的結構性改革，即由‘鄉政村治’體制向‘縣政鄉派村治’的制度模式轉換，打通‘鄉政’與‘村治’的隔絕機制，建構一個高效廉價、國家與社會良性互動的鄉村治理體系。”從我們在中西部農業型鄉鎮調查的情況來看，在農業型地區改鄉級政府為縣級政府派出機構具有很大的合理性，應該足鄉級改革的方向。”

主張撤銷或虛化鄉鎮政府，實行“鄉派”或者“鄉鎮自治”者，其潛在的前提似乎是，只要撤銷了鄉鎮政府就能從根本上解決農民負擔問題，這種看法可能主要是因為他們將分析問題的視閾局限于鄉鎮政府本身，而忽視了上下級政府間權力結構、財稅體制等那些有著根本性影響作用的制度性因素。因為實際上農民負擔問題并非僅僅是農民與鄉鎮政府之間利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國社會“二元結構”以及“國家”與鄉村社會之間關系的失衡。而鄉鎮財政困境問題，也不能完全歸咎于鄉鎮政府，在相當程度上，鄉鎮財政問題是由于現有的偏重失衡的政府間財稅體制以及分割性的“條塊”管理體制造成的。同時，由于歷史和現實的原因，我國的民主建設還面臨著制度短缺的問題，“在村民自治的基礎上進一步向更高層次推進中國的民主政治發展……將會面臨民主制度短缺問題。”可以說，鄉鎮實現自治在目前來說是一個不現實，也是一種超前的行為。

(二)鄉鎮政府“保留論”的理論和現實依據。首先，至少在目前相當一段時期內，鄉鎮政府對于鄉村穩定與鄉村治理中有著其他組織無法替代的功能，能為新農村建設提供一個穩定的鄉村局面。美國著名的政治學家亨廷頓曾指出“中國社會的穩定，經濟發展的推進和政治發展的維護，首先要看鄉村能不能發展。從某種意義上講，一個處于現代化之中的超大社會的鄉村發展，重要還在于政府在鄉村推行改革的能力。”保留鄉鎮這一層級政府有利于政權的穩定，由于鄉鎮政府處于“國家”與鄉村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調整二者力量的一個極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區間。另外，我國現行政府管理體制的特點也決定了鄉鎮政府有其存在的空間。一是因為政府的管理效能不足，全國2000多個縣不可能直接面對67萬多個行政村，在縣與行政村之間有一級政府，使其逐漸成為社區公共事務活動的中心，將有利于農村的發展；二是行政區劃特點也具有很強的穩定性，假如把鄉鎮給撤消或變成鄉公所，那么就要擴大縣的數量，那就必然會涉及到市、省級行政的區劃，這些不僅僅是技術、成本還有歷史與現實等各方面的復雜因素。事實告訴我們：要把鄉鎮政府完全撤掉，在目前的中國還不可能，也不現實。

三、新農村建設背景下鄉鎮政府改革的路徑選擇

除了新農村建設本身的任務艱巨，涉及到物質文明、精神文明和政治文明的建設外，它本質上也是一個制度創新的過程。新農村的建設必然涉及到一些體制方面的改革，如鄉村民主政治制度的改革與完善，鄉鎮政府無疑要在制度改革中起一個先鋒和表率作用，其他組織和個人是無法替代的。影響制度變革的因素有很多，但在不同的時間和空間內，影響制度變革的因素又會有所不同。在社會穩定和政府在社會集團中處于強勢地位的情況下，影響制度變革的關鍵變量就是政府。當農業稅已全部取消，依靠農民養活鄉鎮政府干部的日子已經不復存在，鄉鎮政府管理體制弊端逐漸呈現，而鄉鎮政府卻仍有它存在的合理和必要之時，為了新農村建設的需要。改革就成為鄉鎮政府發展的唯一出路。

(一)堅持改革的正確目標定位和價值取向。中國官方關于鄉鎮改革的方向和目標定位是在2005年提出來的，即“建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，提高整個社會的管理和服務水平。”在保留鄉鎮政權仍然作為國家政府管理體制中最基層組織的條件下，根據我國行政管理體制的基本特點和建設社會主義新農村的要求，在對現行體制進行全方位改革的基礎上建立一個“小而強”的服務型和法治型鄉鎮政府，這就是在今后很長一段時間我國鄉鎮改革的目標和價值取向。

(二)以規模適度的鄉鎮合并作為改革的基礎性工作。大規模的“鄉鎮合并”已是一個不爭的事實，其成績的取得也是肯定的 無論各位學者如何研究鄉鎮改革的思路，其中一個極其重要的事實就是：走鄉鎮合并之路是當前我國大多鄉鎮改革的首選方式。從1998年起，我國一直開展以“撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉鎮機構改革。據民政部統計，截至2004年9月30日，全國的鄉鎮數量為37，166個，比1995年減少了9，970個，平均每天撤并鄉鎮4個，共精簡機構17，28b個，裁減人員8.64萬人，減少財政支出8.64億元。今天所走的“鄉鎮合并”之路雖然在目前取得了一些可喜的成績，但從國家管理和社會治理的角度來看，鄉鎮數量的簡單減少導致了人員和財政支出的減少，這些只是我們對政府改革的一方面要求，因為政府職能定位難、管理機構調整難、政府行為規范難、干部隊伍建設難以及公共財政運轉難的“五難”事實依然存在。因此，鄉鎮合并的規模應適度，也只是作為鄉鎮管理創新的一個前提和基礎性工作。

(三)構建“縣－鄉－村”三級民主合作型關系。縣鄉雖然分別代表國家地方行政區劃和國家政權的兩級，但因我國“縣政權建設取實，鄉政權建設取虛”的憲政制度設計，使得“鄉鎮政權名為一級政權，實際是一個空架子”，難以充分領導和管理本區域內政治、經濟、教育、科技、文化和各項社會事業，缺乏應有的權威、效能和社會凝聚力。“目前政府上級對下級的控制還是傳統的壓力型體制”，以及條塊分割管理體制的長期存在，使得縣級政府無論在任務指派、人員調整、職能劃分還是在政府運行機制方面都更進一步地強化了對鄉級政府的控制和領導。與此同時，當前我國“鄉政村治”的鄉村政治治理格局并不成熟，鄉鎮政府與村民自治組織之間的關系不順，導致了鄉鎮政府時常出現政令不暢，職能削弱。“村級組織為了自己特殊的利益，他們可能有意識地強化鄉鎮行政與村民之間的矛盾。當村級組織維護村民利益的功能不足，村民對他們不滿時，他們可以以鄉鎮的代言人出現，聲稱是鄉鎮行政干預損害了村民利益。而當村級組織協助行政功能不足，鄉鎮行政對他們不滿時，他們又以村民意志的代表出現，聲稱是村民對鄉鎮意志的不滿。”于是在他們三者之間建立一種民主合作型的長效機制來調適鄉鎮政府與上下級之間的關系，從而更好地發揮它在新農村建設中的主導作用就顯得尤為必要，這也成為目前我國基層政府管理體制中亟待解決的一個課題。

(四)以定職能為基礎，合理界定政府機構與人員編制。2006年中央“一號文件”指出“通過試點、總結經驗，積極穩妥地推進鄉鎮機構改革，切實轉變鄉鎮政府職能，……，要按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能。”因此，根據中央的要求，在合理確定社會管理和公共服務職能的前提下來重新組合其管理機構。目前所出現的一種新的趨勢是鄉鎮政府管理主要由政府綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室三大塊來進行管理。其中經濟發展辦公室主要由農業辦、土管所、招商辦、新村辦以及勞力資源辦公室組成，負責有關農、林、牧、副、漁業的發展、基礎設施建設、土地整理、招商引資、新農村的規劃與建設以及勞動力培訓、轉移等方面的職能。在行政編制方面，作為一個合并后人口基數較大(如3萬人口)的鄉鎮，其人員數量也不要超過45人，尤其是在領導副職方面務必杜絕因人而設的現象。而對于寓余人員的出路問題，必須認真研究和總結中外各種裁員經驗和做法，從各地的實際出發，制訂出做得到、通得過、行得通的解決辦法。如年輕干部可實行一次性了斷，年老者可提前退養，中年人可組織外出打工、鼓勵經商開店、扶持種養加工、安排下村掛職等。經驗證明，改革過程做到“公開、公平、公正、透明”，是確保人員分流能夠順利進行的重要制度保證。

(五)改革政府與人大、黨委之間的關系。“‘鄉政’權力運行主要由鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會和鄉鎮人民政府構成。對農村基層的權力及其運行機制的大量個案研究表明，‘鄉政’權力是一個以黨委為核心，以鄉鎮黨委書記為‘當家人’，黨政高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式的權力結構。”因此，如何改善鄉鎮黨委的領導，充分發揮鄉鎮黨委、鄉鎮政府和鄉鎮人大的各自職能，使鄉鎮政府和鄉鎮人大依法自主性地開展工作，是鄉鎮改革的一個主要問題。其中，最重要的還是切實轉變鄉鎮黨委的領導方式，依據憲法和有關法律，進一步具體明確鄉鎮黨委、鄉鎮政府和鄉鎮人大權力的合法性限度、范圍，將鄉鎮黨委的領導納入法制化、制度化軌道，防止鄉鎮黨委權力的擴張和濫用。鄉鎮黨委應在加強對鄉鎮政府、鄉鎮人大的政治領導與組織協調上，重新建構法理化權威。鄉鎮人大要在鄉鎮人事任免和社區民主決策以及對鄉鎮行政行為的民主監督等方面發揮主導性作用。

(六)改革現行的公共財政，提高鄉鎮政府的財政能力。“財為庶政之母”，政府作為一種高級形態的政治組織，其政治統治、社會管理、公共服務職能的實施，都離不開一定的財政資源。為了更好地建設社會主義新農村，雖然上級政府對鄉村的財政投入都有所增加，但是鄉鎮財政吃緊的狀況仍然是政府面臨的一個迫切需要解決的難題。為了解決這樣一個問題，就必須在財政管理體制上有所突破。一是保證新農村建設資金及其它轉移支付切實到位，并按照相關規定使用、支配好。二是要厲行節約。以職務消費為例，由于鄉鎮一級的職務消費并沒有列入預算，又缺乏行之有效的監管措施，鄉鎮及涉農街道的職務消費成了“無底洞”，遠遠超過了全國的平均水平(全國平均水平是職務消費占全部財政支出的38％以上)。三是要拓寬“增源”渠道。大力扶持本地的鄉鎮企業、第三產業的發展，發展本地特色產業，增加農民的收入，拓寬財源的渠道。四是創新公共財政管理體制。其中一個重要方式就是要實行“鄉財縣管”的財政制度，縣級政府要上收鄉鎮財政人員的人事管理權，加強對鄉鎮財政支、預算外資金和自籌資金方面的管理等等。