我國農村公共品供給的現狀及建議

提要 農村公共品供給是我國農村發展的核心環節，也是解決“三農”問題的關鍵所在。現階段，我國農村發展中長期積累的矛盾逐漸暴露，農村公共品供給呈現出嚴重不足。在此大環境下，黨的十七屆三中全會將目光集中到農村，明確指出要加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步。文章以此發展戰略為背景，通過分析當前我國農村公共品供給的現狀，提出更好地落實農村公共品供給的對策建議。

關鍵詞 農村公共品；供給；現狀；建議

作者簡介 劉振羽(1982－)，男，華東師范大學2008級公共管理學院行政管理系研究生。(上海 200061)

我國是一個農村人口占絕大多數的發展中國家，“三農”問題一直是我國社會發展和現代化建設中的首要問題。改革開放三十年來，在黨中央政策的有力指導下，農村發生了翻天覆地的變化。然而，在長期工業化、城鎮化戰略思想主導下，國家多年來一直將農業生產作為國家工業化發展和城市現代化建設的保障和資本積累，使得農村的發展明顯滯后于城市的發展，表現為農村公共品供給嚴重不足，公共品供給呈現城鄉二元結構體制。在建設社會主義新農村的大政方針下，面對客觀環境，黨的十七屆三中全會再次將目光聚焦農村，全會審議并通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，成為新形勢下推進農村改革發展的行動綱領。

《決定》重要內容之一就是強調要加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步。農村公用事業的發展就意味著農村公共品大量的有效供給。農村公共品是指政府為滿足農業生產和農民生活需要而提供的基本物品和服務，包括農村基礎設施和農村社會事業兩大類別，涉及從農業生產經營到農民衣食住行各個方面，是農業生產、農村發展和農民生活的基礎條件。當前，農村公共品供給不足已成為制約“三農”發展的主要瓶頸，而“三農”問題直接關系到社會的和諧、穩定與發展，因而對這一問題急需關注。

一、當前我國農村公共品供給的現狀

近年來，面對日益暴露出的農村發展問題以及農村公共品供給薄弱的現狀，我國加大了對農村公共品的投資力度，各種支農政策應運而生。國家財政用于“三農”的支出以每年超過百分之十的速度遞增，良好的政策環境使得農村公共品的投資取得了一定的成效。但從整體公共品供給的建設情況來看，當前農村公共品發展仍然相對落后，與社會主義新農村建設的要求還存在著一定差距，主要表現在以下幾方面：

(一)公共基礎設施方面

現實證明，薄弱和落后的農業基礎設施無法支撐現代農業的發展，并將嚴重制約農業和農村經濟的發展。為此，國家加大了在這方面的投入。“十一五”前三年，全國共新改建農村公路118萬公里，完成投資5484億元。截至2008年底，全國鄉鎮通瀝青(水泥)路率達到88.6％，東、中部地區建制村通瀝青(水泥)路率達到90.1％和79.8％，西部地區建制村通公路率達到81.2％。新農村建設這幾年，全國的村村通公路工程取得了一定效果。但是，在全國65萬個行政村中，仍有近4萬個村還未通公路，即使有公路可通，多數也是由鄉鎮村組織農戶集資修建的簡易公路，行車條件差，技術等級低，通達水平低，往往是“晴通雨阻”。農民行路難狀況沒有得到根本改善。全國仍有不少地方的農村人口沒有用上自來水，有9000多萬農民因季節性干旱影響而遭受供水困難。還有一些農民長期得不到安全飲用水。廣大農村地區，尤其是中西部地區的電力設施還比較落后，全國仍有2000萬農村人口用不上電。

(二)公共事業方面

“十一五”期間，中央和地方財政安排專項資金進一步擴大了農村義務教育的范圍，新的資助政策使得農村教育狀況有了一定改善。盡管如此，農村義務教育依然難以滿足實際需求，農民子女上學難問題仍然突出。至2006年底，全國有小學校的村比重僅為32.4％，有中學校的村比重為5.8％；農村中學生是城市中學生的4倍，而享受到的國家中學教育經費僅占38％。農村教育師資匱乏，教師數量、質量和學科專業結構都存在著不足。此外，全國農村文化面積不足，農村文化設施普遍較差，有圖書館的村的比例為25％，有養老福利院的村的比例為4.1％，有文化活動中心的村的比例為29.4％，配備電腦的村的比例為39.9％。許多縣文化館、圖書館面積狹小，設備稀缺，難以支撐農村文化建設。

(三)社會保障方面

農村醫療與社會保障關系到億萬農民的切身利益，也是拉動農村消費，實現農村經濟增長的基礎保障。國家近年來加大了在農村社會保障等民生方面的投入與關注，如建立起新型農村合作醫療制度，擴大了醫療改革試點的范圍等等。但是總體而言，農村醫療狀況不容樂觀，鄉鎮醫療衛生設施無論在數量上還是質量上都不能滿足需求，從事醫務服務的人員學歷與技術偏低，醫療衛生體系仍然脆弱。全國農村養老保險覆蓋率也明顯偏低，農村參保人數占全國農業人口的比重只有7％左右，與國際水平有一定差距。據國際勞工組織統計資料顯示，日本和韓國農村養老保險的覆蓋率已經分別達到93％和97％以上；印度2006年也已為全國25％的農村老人提供了養老金。

二、我國農村公共品供給存在的問題分析

從我國農村公共品供給現狀不難發現，當前農村公共品供給的形勢嚴峻，問題較為突出。

(一)農村公共品供給總量不足

現階段農村公共產品總體供給不足主要體現在兩方面，一是農民急需的生產性公共產品供給量不足。這里牽涉到中央與地方各級政府間供給關系問題。我國農村公共物品供給實行中央政府和地方政府分級負責制，但在實際操作中，中央政府與地方政府的責權劃分不盡合理，突出表現在公共物品供給錯位、缺位以及事權、財權不對稱。隨著我國財政和行政體制改革，財政權不斷向中央上移的同時，事權卻不斷向地方轉移，許多過去由中央政府或省級政府承擔的農村公共產品供給責任，現在卻由縣、鄉級政府承擔，如大型的水利灌溉設施、大型農業固定資產投資等等。由于縣、鄉政府財政收入有限，導致了這些現代農業急需的生產性公共產品不能提供或不能完全提供。二是涉及到農村可持續發展的公共產品供給短缺。這些公共產品包括農村的教育，農民的醫療保障及農村的環境保護等。縣鄉政府用于公共產品供給的資金短缺，尤其是農村稅費改革又更加劇了農村公共產品供給的短缺狀況。稅贊改革后，基層政府通過自留及籌集等方式取得供給公共產品制度外供給資源的空間大為縮小。鄉鎮財力的普遍不足，加之當前我國農村公共品供給以政府為主體的單一供給模式，某些農村公共產品供給將減少或取消便成為必然。

(二)農村公共品供給結構供給制度不盡合理

當前我國農村現行公共品的決策機制是“自上而下”的，即由上級部門和基層政府來決定公共品的供給，農民基本被排除在供給決策之外，無法有效地反映自我需求。而地方政府和農民對公共品供給的偏好有時并不一致，這就導致政府提供的公共品與農民迫切需要的公共品之間存在著一定的有時甚至是比較明顯的結構性矛盾，造成供需失衡。有些地方政府的決策者基于自身利益和政績的考慮，往往熱衷于投資提供看得見、摸得著的，短期收益明顯、突出政績的公共品，而對于農民迫切需要的，涉及農村可持續發展具有長期收益的公共品的投資不很積極。比如與農民休戚相關的教育、醫療衛生、環境保護等，對其的投資供給嚴重滯后；涉及農業現代化發展的農業技術推廣、大型水利灌溉等，供給也明顯不足。供給結構的失衡導致農民急需的公共品沒有獲得提供，而可以從政府那里獲得的公共品又并非迫切所需，，同時，當前農村公共品供給缺乏第三方的有效參與，使得公共品供給部門缺乏激勵和競爭，導致公共品供給效率低下，影響了農村現代化的進程。

(三)城鄉公共品供給差異明顯

長期以來，在重工輕農、重城輕鄉思想的指導下，國家財政更多的傾向于工業和城市，對農業及農村公共品的供給比例較小。據相關數據統計，在公共基礎設施投入上，全社會人均固定資產投資額城鎮是農村的近6.89倍，而財政預算內投資城鄉差距是11.11倍門!生醫療條件上，城鎮每萬人口擁有的病床數是農村的6.19倍，擁有的醫療衛生技術人員是農村的1.85倍；社會保障方面，盡管城鎮就業人數不足鄉村的一半，但城鎮社會保障覆蓋面卻是鄉村的近27倍；教育支出方面，中小學生人均國家財政性教育經費支出城鎮約為農村的1.5倍。城鄉公共品供給的差異也間接影響到了城市居民和農村人口的收入。當溫飽問題解決之后，城鄉居民生活質量的提高往往更加依賴于公共消費水平的提高。在醫療、教育、社會保障等約束下，農民要想與城市居民享受一樣的生活質量，就需要付出更多。這樣長期下去將進一步拉大城鄉居民間的收入差距，加重現存的城鄉二元經濟社會結構。

三、我國農村公共品供給發展對策建議

針對我國農村公共品供給的現狀，近些年國家出臺了一系列以支持農村發展為導向的政策，其中不乏對農村公共品供給的重視，尤其是十七屆三中全會以來，對農村公共品發展提出了更高的要求。政策的出臺離不開孕育它的環境，多年來我國農村公共品供給的矛盾催生了相關政策的出臺。時下如何將政策落到實處，促進農村公共品供給健康發展，筆者認為需要從以下幾方面著手：

(一)加大財政投資力度，明確各級政府財權事權范圍

目前我國財政支農資金遠不能滿足新農村建設的需要，無法在短期內改變面臨的矛盾。所以國家應從總量上加大財政支農的資金，進一步完善中央對地方農業專項補助資金制度，發揮中央引導地方政府增加農業投入的作用。我國農村公共產品供給能力不足還有一個重要原因是縣鄉政府事權與財權的不對稱。縣鄉財政承擔了一部分本應該由中央財政和省級財政承擔的公共產品供給的責任。為此，應當建立起明確的權責制度，重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍，合理劃分各級政府的財政職能。凡屬全國性及投資規模較大的純公共產品如義務教育、大型農業設施建設、醫療保障等，由中央和省級政府財政負擔。地方性的公共產品如農村道路建設、農村環境保護等則由地方各級政府協調利益相關方共同負責。同時加強資金的縱向轉移，解決縣鄉資金困難，為農村政策的實施提供堅實的保障。

(二)構建以農民為主導的公共品供求機制，優化供求結構

現行自上而下的公共品決策機制導致農村公共品供給存在投資浪費、供需失衡、效率低下等等問題。由于沒有很好地體現農民實際需求，公共品的投入難以真正解決農民迫切關心的問題，農村政策的實施效果大打折扣。因此，亟需建立起一套以農民為主導的公共品需求表達機制，順暢農民表達意見的渠道，引入農民代表加入公共品供給決策體系，使得農民對于公共品的偏好得到反映與認可，確保公共品的供給合乎民意，實現資源利用效率最大化。此外，針對當前公共品供給主體單一、供給效率不高的現象，應當鼓勵企業或私人參與到公共產品供給，建立多元化的供給主體結構，實現政府和企業、私人在農村公共品供給上的協作和有機結合。第三方的加入一方面可以提高農村公共品供給的效率，另一方面可以充分發揮社會力量的作用，彌補政府供給中的不足之處。

(三)創造均衡的供給制度環境，縮小城鄉公共品供給差距

我國發展中逐步形成的城鄉二元結構發展模式造成了與之相適應的城鄉差異化公共品供給制度。在這種制度下，農村公共品供給無論在數量上還是質量上都大大低于城市標準。在新農村建設的指導下，要統籌城鄉經濟均衡發展，首先，必須創造出一個城鄉均衡的公共品供給環境。具體來說，中央政府應當增加財政資金投入農村部分的比例，建立和完善各級政府間財政轉移體系，使得財政的轉移向落后地區、中西部地區傾斜，實現基層間財政水平的基本均等。其次，在市場化環境中應出臺農村公共品供給的法律規范。加快法制化、制度化的步伐，規范農村公共品的供給行為，并構建農村公共品供給資金監督機制，從而保證農村公共品供給擁有良好的制度規范，為未來統籌城鄉協調發展，改變城鄉二元結構模式打下基礎。

當前我國現代化建設的重點與難點聚焦在農村，未來保持、穩定經濟增長，提升綜合國力的著力點也在農村。因此，關注“三農”問題是我黨的大政方針，也是現階段歷史環境下的必然選擇。經濟學理論認為，發展中國家的工業化進程大體要經過三個階段，即農業支持工業階段、農業與工業平行發展階段、工業支持農業發展階段。目前，我國的工業已具一定規模，國民經濟的發展已非農業主導。在這種情況下，采取相應措施，實現工業反哺農業、城市支持農村是具有普遍和現實意義的。