“大村莊制”——新的鄉村治理模式

2004年底，山東省莒南縣相溝鄉結合市縣開展的建制村規模調整工作，將原有的54個建制村合并減少到45個，減少了9個。經過一段時間的運行，該鄉在工作中發現存在部分合并村“貌合神不合”，村干部之間相互扯皮，互不服氣，工作效率低，村莊管理混亂，村級社會服務事業發展緩慢等現象。究其原因:一是部分村干部之間互相拆臺;二是部分村宗族矛盾仍較突出;三是合并村強弱互補優勢沒有得到充分體現;四是中央惠農政策增多，村莊合并過程中堅持土地合同、債權債務、農業稅負等不變的要求已不適應當前社會發展形勢。

2006年初，相溝鄉審時度勢，創新思路，借鑒外地經驗，積極探索鄉村治理有效機制，提出了建設農村社區的新思路。

主要做法

莒南縣相溝鄉堅持先試點后推開的原則，選定三義口村作為試點，將三義口村改為三義農村社區。三義口村是2004年由張家三義口、楊家三義口等6個建制村合并形成，合并后共有2300戶，6060口人，221名黨員，區域面積10平方公里，是全縣第一大村。

整合村莊資源，促進社區管理規范化。一是整合管理體制。社區只成立一套領導班子，即社區黨組織和社區居民自治組織，班子職數和交叉任職率根據社區人口數量確定。撤銷以前各自然村黨支部，成立以社區為單位的黨總支，并將支部建在社區各種協會組織上。二是整合村莊資產。將原來各村5%以內機動地、宅基地、建設規劃預留地、“四荒”地、集體積累等集體資產全部整合起來，由社區統籌管理和使用。對原自然村涉及的債務轉移到社區承擔，根據集體經濟狀況及政策情況，逐年償還，逐步化解。三是整合村莊合同。原自然村的各個承包合同，全部收歸社區集中管理，集中變更發包人。對原自然村簽訂的未到期合同，繼續維持合同期限。待合同到期后，再由社區公開發包。

搭建工作平臺，加快社區建設城鎮化。一是為新農村建設搭建示范平臺。該鄉在進行農村社區建設規劃時，緊緊圍繞新農村建設的要求，把提升農村社區示范功能放在首位，引導社區按新農村標準進行建設，為新農村建設提供樣板。二是為社區群眾提供集中服務平臺。在全鄉農村社區建設中實施“十個一”工程，即:每個社區建設一條商貿大街、一處集貿市場、一處便民超市、一個為民服務中心、一處小學或幼兒園、一處衛生室、一處文化廣場和游樂中心、一處警務室、一處工業及養殖項目區、一處現代農業示范項目區。在此基礎上，發展各種服務業，為社區居民提供各類生產資料及生活用品，方便廣大居民。三是為農業產業化提供組織平臺。社區內成立各類農業專業合作協會，發揮農村黨員和農村能人的作用，把廣大居民組織起來，促進農業產業化的迅速發展。在生產經營上，通過有能力的黨員和農村能人的帶動，以協會為單位統一組織、統一銷售，為農民提供技術、市場、信息等產前、產中、產后服務，降低了農民生產經營風險。四是為城鎮化建設提供緩沖平臺。加快舊村改造，集中力量建設居民新區，改善居民居住條件和環境，拉近了農村與城市的距離。改造建設了學校、衛生室、活動中心、日用百貨超市、農資超市等各種基礎服務設施，為居民提供全方位服務，加快了小城鎮建設步伐。

支部建在協會上，帶動社區經濟產業化。按照“圍繞社區抓黨建、抓好黨建促發展”思路，打破原來村黨組織設置模式，對黨員進行重新組合。按照產業趨同、規模適度的原則，在專業協會中成立了青年、老年、婦女、農業、商會、經紀人、平安創建和社區服務區8個協會黨支部，把黨員全部納入各協會黨支部中，每名黨員可以根據自身實際和行業特點加入多個協會，但只能加入一個黨支部。黨員在協會中擔任會長、副會長和理事等職務。各協會中的理事會成員、優秀黨員、產業大戶和經營能人等組成協會成員聯誼會，定期開展座談、聯誼活動，交流經驗，協調關系，相互促進，共同提高。實行協會“1+4”幫扶制，即協會中的每個黨員經營戶負責培植一個文明戶、帶動一個中間戶、幫扶一個困難戶、轉化一個特困戶，及時為群眾提供系列化服務。通過協會建立現代農業示范園、養殖區、商業區等，帶動了社區經濟產業化發展。

取得的成效

莒南縣大村莊制農村社區建設在較短的時間里取得了初步成效，有力地促進了農村政治穩定、社會發展和各項事業的進步。

減少了干部職數，降低了行政成本，提高了辦事效率。農村社區成立前，該鄉共有村兩委干部192人，成立社區后，村干部減少到74人，減少了118人，每年節約經費208.7萬元。干部職數的減少，不但沒有影響工作，工作效率反而比以前提高很多。過去三義社區幾個自然村從2004年就開始準備村村通自來水，各村分別制定規劃和方案，一直沒形成統一的意見，兩年多也沒能解決吃水問題。社區成立后，一套班子制訂一套方案，僅用20天的時間就解決了吃水問題。不僅效率提高，也減輕了百姓負擔。其中張大路自然村僅有480人，如果自己村通自來水，每人至少需要籌資1000元，而現在每戶僅需170元就解決了問題。

整合了村莊資源，拓寬了發展空間，改善了居民生活條件。農村社區成立后，通過整合各種資源，組建社區公益事業服務中心，動員群眾興修水利、修整道路等，增強了群眾的集體意識，改善了農村基礎設施，方便了群眾生產生活。各社區都設立了老年活動中心或老年協會，解決了老年人老有所養問題。健全和建立了商店、幼兒園、衛生室、圖書室、農資超市等配套服務設施。三義社區通過整合土地資源，調整、置換出200多畝土地成立經濟項目區，用于招商引資、發展民營經濟，拓寬了發展空間，促進了社區經濟的發展。石河社區是由5個村整合而成的社區，其中張家村和胡家村兩個村礦產資源比較豐富，占用土地較多，土地非常緊張，而其他3個村閑置土地較多，通過合并，整合土地用于發展礦業資源，還解決了3個村的剩余勞動力，既壯大了集體經濟實力，又增加了居民收入。

縮小了對立面，化解了矛盾，保持了社會穩定。過去，自然村間各自為戰，一些僅有幾百人的小村，因利益之爭分成兩派甚至多派。每次換屆選舉，派與派之間相互爭斗，村干部之間勾心斗角，相互扯皮。王莊社區中的原萬東王莊村，僅有幾百口人，從1999年開始，支部書記一年換三次，全村22名黨員，除了年齡大的，基本上都干了一遍，整個村子處于癱瘓狀態。成立社區后，宗族派性對立面小了，矛盾化解了。通過落實農村政策，調整土地，該村多年遺留的“宅田合一”的問題也得到了徹底解決。為了便于服務居民，各社區還印制了便民聯系卡，將社區干部及社區工作人員的聯系電話印在上面，發放到居民家中。社區居民發現問題時，能夠及時跟社區聯系?；仙鐓^過去有幾個村是老上訪村，集體承包費連續5年沒有收上來，通過整合，老百姓不上訪了，多年的承包費也收上來了。

贏得了群眾認可，提高了干部威信，增強了服務意識。過去，村干部干工作主要依靠行政命令。如今，社區干部轉變了觀念，由管理轉向服務，主動為居民服務，提高了自己的威信，贏得了群眾的擁護。王莊社區是由8個村組成的社區，原來的萬東、寺東、萬西村村集體經濟薄弱，干群矛盾比較突出，吃水問題一直沒有解決，群眾頗有怨言。農村社區成立后，社區干部首先解決了3個村吃水難問題。萬西村過去街道狹窄、高低不平，老百姓稱“晴天一身土，雨天一腿泥”，連拖拉機都進不去。社區干部了解后，統一社區財力，解決了老百姓行路難的問題。花溝社區原是由東花溝和西花溝合并成的，西花溝村地處山地，連塊像樣的宅基地都沒有，而東花溝地勢相對平坦，空地較多，兩村合并后，經過社區干部商議，征求群眾意見，同意西花溝在東花溝劃宅基地建房子。三義社區為了更好地服務老百姓，每年年初，社區干部還要征求居民意見，要求每人至少提5條有關社區的建議，一旦被采用，居民可以獲得獎勵，進一步調動了居民參與社區事務管理的積極性。

幾點啟示

推進農村社區建設，必須整合各種資源。一是整合人力資源，解決“有人辦事”的問題。建設農村社區，需要廣大村民的廣泛參與，更需要社區干部的正確引導。通過整合人力資源，擴大選人用人視野，能夠把優秀的人才選進社區隊伍。二是整合閑置資源，解決“有地方辦事”的問題。具備一定的辦公和活動場所，是農村社區建設的基本條件。大村莊制社區可以挖掘各村閑置資源，根據群眾需求，建設不同層次的社區服務站點，既方便了群眾，又不增加群眾負擔。

推進農村社區建設，必須加大資金投入。加快農村社區建設，關鍵靠投入。要采取政府扶持和發揮農民主體作用相結合的辦法，著力建立農村社區建設長效投入機制。要將新農村建設資金重點投向農村社區，強化財政投入的導向作用。要放手發動群眾，充分運用“一事一議”機制籌集公益事業投入資金，為農村社區健康有序運行提供有力保障。要實行市場運作，把村集體資源通過公開拍賣、承包加以開發利用，獲得收益用于社區建設，解決資金短缺困難。

推進農村社區建設，必須創新管理體制。要逐步理順鄉鎮政府與社區居委會之間的關系，增強農村社區的管理、服務功能，逐步實現社區建設與居民自治的有機統一。進一步健全社區黨組織領導的、充滿活力的居民自治機制，完善居委會選舉制度，規范居民會議、居民代表會議制度，健全居務公開和民主管理制度，保證居民群眾各項民主權利落實到位。要積極培育和發展農村社區中介組織、各種行業協會、各類專業經濟組織協會以及社區志愿者組織，努力為居民的生產生活服務。

推進農村社區建設，必須為居民服務。農村社區直接面對廣大人民群眾，是最基層的居民自治組織。黨的形象和先進性就體現在社區的每一位黨員身上，農村社區建設必須發揮黨員的先鋒模范作用，堅持群眾利益無小事，積極打造村民“小事不出社區，大事提供方便”的社區管理新局面。