論農民工權益的法律保護

[摘 要]作為生活在城市邊緣的弱勢群體，農民工權益保障問題成為近年來我國現代化建設中突出的社會問題之一。由于農民工合法權益不能得到有效的保障，嚴重打擊了其勞動積極性，同時也造成了許許多多的社會經濟和治安問題。本文通過對當前農民工權益保護面臨的問題及原因分析，對農民工的權益保護提出自己的思路和見解。

[關鍵詞]農民工 權益 法律保護

[中圖分類號]DF5 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5489(2010)01-0001-02

農民工是生活在城市邊緣的弱勢群體。他們進入城市，但沒有融入城市，離開了農村，卻仍與農村保持著較為密切的聯系。農民工在城市建設過程中一直從事著最臟、最苦、最累的工作，為城市的經濟繁榮做出了自己極大的貢獻。然而，其生存狀況每況愈下，許多正當權益在現實生活中遭受不同程度的侵害，嚴重打擊了農民工的勞動積極性，同時也引發了眾多的社會經濟和治安問題，對構建社會主義和諧社會造成了較大的負面影響。如何解決農民工權益保障問題成為當前迫切需要解決的重要任務之一。

一、當前農民工權益保護面臨的問題

農民工是我國對進城務工農民的一種稱謂。“農民工”這個詞匯產生于中國社會學界，后來其使用擴展至經濟學界，乃至整個社會而成為一種通用的說法，被用來界定這樣一類群體:擁有農業戶口、被雇傭去從事非農勞動的農村勞動力。但是，農民工并非法律對該類群體的主體認定，法律從來沒有試圖把農民工與其他勞動者區分開來，從而在法律保障上區別對待二者。從法律上講，農民工的基本權利寓于國家法律法規之中。我國現行憲法第33條第1款、第2款均明確規定:“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。”“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”農民工作為中國公民，享有與其他社會成員平等的憲法地位，是國家權力的源泉，受到國家法律的平等保護。《勞動法》第2條規定:“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織(以下統稱用人單位)和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。”《勞動法》第3條第1款規定:“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。”

現實中，在我國城市的勞動力市場上，農民工和城市勞動者在就業機會、工資待遇、工作條件、社會福利等各方面都存在著較大的差別。為了保護城市居民的就業利益，很多城市的勞動部門對于外來人口的職業和行業做出了嚴格的限制，有的地方甚至還制定了一些歧視性的規定，故意抬高農民工就業的門檻，使農民工基本上被限制在第二勞動力市場就業。而在這個市場，絕大多數是城市勞動者不愿意從事的建筑業、紡織業、采掘業等臟、苦、累、差的就業崗位。和城市勞動者相比，可以說，農民工受到的是“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權”的待遇。他們的工作環境狀況惡劣，職業病和工傷頻繁發生，工資經常遭到拖欠，不能享受醫療、養老、失業、工傷以及城鎮最低生活保障等一系列社會保障，甚至于基本休息休假的權利也常常得不到保障，其子女同樣也不能享受與城市孩子相同的教育資源。盡管2003年國務院辦公廳1號文件《關于做好農民進城務工就業管理的服務工作的通知》就已經提出要取消對農民進城務工的就業限制和歧視，但是從目前來看，還沒有得到很好的落實，所以現在不少城市仍然在限制農民工的就業范圍。

二、農民工權益得不到保障的原因分析

我國憲法和勞動法并未對社會主義勞動者區別對待，但在實踐中，這些法律所確立的平等精神卻沒有得到很好的貫徹。很多的部門規章、地方法規、地方政府規章等對農民工的權利做出了種種限制，例如1994年，勞動部頒布了《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，第5條對用人單位跨省招用農村勞動力做出了嚴格的限制。此后，青島、武漢等許多大城市對進入本市的農民工在數量上和范圍上都做出了嚴格的規定。這些規范性文件顯然是與憲法和基本法律的精神相違背的，是不合法的，但他們卻能夠長期存在。在《勞動法》的適用中，長期存在把農民工排斥在適用主體之外的做法。根據《勞動法》有關條款，所有進入企業或者與事業單位簽訂勞動合同的人都是勞動者，都受勞動法的調整。但由于我國依然是城鄉二元結構，在很長時間里，在適用《勞動法》時，僅將戶籍在城市的勞動者與用人單位的關系視為勞動關系，而將農村戶籍的勞動者與用人單位形成的靈活就業關系定位為勞務關系，從而使其權益不能得到《勞動法》的保護。

此外，農民工文化素質低、法律意識淡薄。目前，我國城市農民工文化水平普遍偏低，大部分只有初中文化水平。文化水平不高，伴隨而來的是思想觀念落后、法律意識淡薄。有關部門曾對1580名農民工做抽樣調查，農民工對與其勞動權益十分密切的《勞動法》，只有10%的人表示“非常了解”，54%的人只是“知道一些”，20%的人只是“聽說過，但不知道是咋回事”，還有16%的人甚至“聽都沒有聽說過”。在權益受到損害后，他們常常不會想到利用法律手段去維護自己的權益，即使能夠想到往往也不知道怎么樣運用好這個法律武器。

最后，一些地方政府為了發展經濟，較多地考慮對資本的吸引力，而對相關社會政策與勞工權益的維護較為忽視。農民工這一“低勞動力成本”的人群成為一些地方招商引資的“法寶”，有些地方政府為了創造所謂的投資環境，對一些企業侵犯農民工權益的行為往往是睜只眼閉只眼，甚至為其“開脫”，充當其庇護傘，從某種程度上縱容了侵犯農民工權益事件的發生。

三、對農民工權益保護的思考

首先，政府應當盡快放松原有的戶籍管制，賦予公民特別是農民遷徙自由。逐步剝離在傳統體制下附著在戶籍制度上的就業權、居住權、教育權、社會參與權、社會保障權、醫療服務權和公共設施與福利服務權等等，使各種基本權利在“城里人”與“鄉下人”、“本地人口”與“外來人口”、“常住人口”與“流動人口”之間一視同仁，使農民工真正融入城市生活，與城市本地用工者完全平等。

其次，要逐步完善我國的勞工立法。我國在勞工立法問題上，與發達國家有著很大的差距，如美國在幾十年前就制定了一系列關于勞工的法律制度體系，包括《公平勞工標準法》、《民權法》、《反對就業年齡歧視法》、《職業健康與安全法》、《雇員退休收入保障法》、《家事與病假法》等，為美國工人的工作、生活、休息、社會保障等各方面提供了很好的安排。我國現在僅有一部《勞動法》，尚存在很多的問題，遠遠沒有實現對勞工全方位的立法保護。因此，要不斷完善《勞動法》，重點反思《勞動法》的立法理念和價值定位，《勞動法》不應成為單純的政府部門的勞動管理法，而應成為真正意義上的調節勞動關系、保障勞動者合法權益的“勞動者權益保障法”。在這一立法思想指導下，修改《勞動法》中具體法律規定的不足之處，并將農民工的勞動關系納入《勞動法》調整范圍。

第三，要改革勞動就業制度，建立城鄉統一的勞動力市場。首先政府要統一城鄉就業政策，消除農民工進入城市的體制和政策障礙，在就業政策、就業安排、就業供給上使農民工享受與城鎮勞動者同等的待遇。其次要建立和完善職業分類制度，實行就業(執業)資格考核和認證制度。通過規范職業名稱和工作內容，劃分職業技能等級，確定任職資格，并在資格認證上強化篩選淘汰機制，加強動態管理。逐漸淡化城鎮常住戶口優先就業和對非城鎮戶口限制就業的政策取向，最終實現勞動者憑身份證和職業資格證書即可參加勞動力市場競爭的就業新格局。再次，要加大農村勞動者就業的組織與培訓力度，采取“公助民辦、職業教育與用工企業聯辦”等形式，強化農民工的技能培訓，開展安全生產、權益保障等素質教育，努力培養技能型、高素質的農民工，不斷滿足企業用工需求。

第四，強化依法行政，轉變政府職能。洛克認為:“誰握有國家的立法權或最高權力，誰就應該以既定的、向全國人民公布周知的、經常有效的法律，而不是以臨時的命令來實行統治”。政府有關部門應樹立法治觀念，依法行政，才能真正保障農民工的權益。因為農民工的權益保障問題不僅是一個立法問題，更是一個執法問題，是法律在執行中的失靈問題。各級政府相關執法部門尤其是勞動監察執法部門應重點解決涉及農民工權益保護的各種“行政不作為”。另外，現代公共行政的“善治”理論認為，社會治理不應再是單一的政府行為，除了政府負起公共管理的職責外，更重要的是培養各種群體自我管理的能力，支持他們自我管理。良好的經濟社會秩序的建立，要靠公共管理與群眾自主治理的結合，靠政府與群眾的相互協作和共同努力。社會管理要從單一的政府一個中心的管理，走向同群眾參與管理、自主治理結合的多中心的社會治理。也就是說，政府在市場經濟中，應當既“有所為”又“有所不為”。具體而言，首先，各級政府部門應當樹立服務意識，加強對各種勞動就業行政立法的監督及現行勞動法律法規執行的監督。其次勞動監察執法部門有義務切實承擔起查處侵犯農民工權益事件的主要職責，解決勞動法的執法到位問題，重點監督并杜絕用人單位拒簽勞動合同、欠發工資、拒繳保險費等現象。要采取措施，使各類農民工權益保護“執行難”的問題得到有效的解決。再次，加強城市勞動力供需雙向就業信息系統建設，建立勞動力供求預警機制，為勞動者和用人單位雙方提供必要的就業信息，引導農民工的合理有序流動。

最后，要建立針對農民工的法律援助機制。農民工在城市里務工，完全是個弱勢群體，其權利被侵害的情況比比皆是。而在其權利被侵害之后，維權道路的艱辛，使他們望而卻步。“一裁兩審”的法定勞動爭議處理體制十分繁瑣，農民工由于缺乏法律知識、舉證能力差、時間上耗不起、經濟上承受不了等原因，很少通過法律途徑去維護自己的權益。為此，最高人民法院于2004年12月下發了《關于集中清理拖欠工程款和農民工工資案件的緊急通知》，該通知要求:在清理拖欠工程款和農民工工資案件的過程中，對于依法提起訴訟的案件，人民法院應當盡快立案，盡快審結;依法申請人民法院強制執行的，人民法院應當及時辦理，盡快執結。最高人民法院的這個通知對農民工的訴訟案件確立了“快立案、快審判、快執行“的方針。隨后，各地法院紛紛開通了“農民工綠色通道”，出臺了很多便于農民工訴訟的措施，取得了一定的效果，一些地方農民工的個別權益也得到了較好的維護。但是，僅僅依靠這些是不夠的。除此之外，政府還需要采取更多的措施，通過多種途徑為農民工提供法律、權益保障方面的服務與咨詢。同時，要進一步強化各政府部門，如勞動監察部門和公安部門的維權舉報熱線、司法部門的法律援助中心等的援助職能，當農民工權益受侵害時，給予相應的政策和法律援助，為農民工維護自身的合法權益減輕負擔。

[參考文獻]

[1]傅宏波:《中國戶籍制度面臨重大變局 戶籍改革時不我待》，新浪網《觀察與思考專題》2005年11月18日。

[2]畢霞、魏叢東:《對農民工就業歧視問題的法律思考》，《前沿》2005年第1期。

[3]王玨:《保護進城務工農民權益事關大局》，《特區經濟》2003年第9期。

[4]劉廣明:《試論土地保障功能的法律制度完善——從農村社會保障制度的建構談起》，《蘭州學刊》2004年第6期。

[5]鄧偉秀:《城市政府的農民工管理亟待變革》，《農村經濟》2005年第1期。