影響城鄉學前教育公平與均衡發展的制度因素分析

[摘要] 以廣東省為個案，通過文獻分析和統計數據的比較，本研究發現：分級辦學制的實行是導致或加劇城鄉學前教育不公平的主要因素，具體表現在學前教育投入制度、幼兒園等級制度和城鄉規劃雙軌等方面。為此，必須遵循城鄉學前教育共同發展的思路，對農村學前教育適度傾斜，改革等級評估制度，才能消除學前教育發展的城鄉差距，促進城鄉學前教育的均衡發展。

[關鍵詞]教育公平；教育均衡；學前教育

分級辦學制是影響我國教育公平與均衡發展的主要因素。有學者系統考察了分級辦學制下城鄉教育資源分配及城鄉教育差距后指出，作為公共政策的“分級辦學”制度，無論是設計理念還是具體的實踐運行，都缺少公平地分配教育資源的考慮。它將應該由國家、社會和家長共同承擔的教育責任，特別是農村義務教育的責任，主要轉嫁給了農村和農民。

1985年中共中央頒發了《關于教育體制改革的決定》，確立了對后來的城鄉教育發展產生重要影響的教育制度——“分級辦學”。該《決定》規定，基礎教育實行“由地方負責、分級管理的原則”，明確“基礎教育管理權屬于地方”，并“把發展基礎教育的責任交給地方”。隨著基礎教育管理責任下放，我國農村基礎教育主要由鄉鎮一級政府設置，按照“誰辦學誰掏錢”的原則，鄉鎮由此必須負擔大部分教育經費，而縣級以上政府則只承擔補助貧困地區和少數民族地區教育經費的責任。這樣，農村基礎教育逐漸形成了“地方負責，分級管理，以鄉為主”的局面，鄉鎮政府和農民承擔了農村基礎教育的主要責任。

受到經濟發展水平的限制，我國大部分鄉鎮經濟所能提供的財政收入形式單一，數量也十分有限，鄉鎮的財力狀況與城市財力根本不可同日而語。根據2007年廣東財政年鑒，在廣東省財政收入逐年增加(從2001年的1160.51億元增長到2006年的2179.64億元，增長幅度，187.82％)的情況下，各級政府財政收入也在飛速增長，而且幅度都比較大，其中省級達161.31％，地級達180.61％，縣級達253.55％，鄉鎮也高達210.09％，但同期各級政府財政占全省財政的比重卻存在明顯差異。從2001至2006年，省級財政比重大概在25％左右，地級財政占了全省財政的一半，一直維持在50％左右，而縣、鄉鎮兩級比重不大，縣級是15％左右，鄉鎮級財政收入雖然在不斷增長，但是占全省財政比重一直維持在7-9％之間，并且有所波動，除2003年比重略有上升外，2004年之后的幾年中，其比重又有所回落，2006年更是僅占全省財政收入的7.77％(見圖1)。

在這種背景下，“地方負責，分級管理，以鄉為主”的基礎教育管理體制要求同級財政必須為同級的基礎教育負責，即農村地區的辦學經費由縣、鄉和村支付，城市地區的辦學經費由城市政府支付。這樣一來，城鄉的基礎教育發展就不可避免地受到城鄉經濟發展水平差異與財力狀況差異的影響。《關于教育體制改革的決定》還明確要求“鄉財政收入應主要用于教育”。我們可以從表1了解到：鄉鎮級政府教育財政支出占其財政支出的比重歷年都超過35％，在2001、2002年甚至超過40％，可見鄉鎮財政已成為名副其實的“教育財政”。

2001年，國務院出臺《關于基礎教育改革與發展的決定》，正式明確了“地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村基礎教育管理體制。以廣東省為例，縣級財政用于教育的支出比重由此有所上升，2001年為15.91％，次年就上升到了16.34％，雖然在2006年有所下降，但是從絕對數上看增加仍然很大，當年縣級教育財政支出123.76億元，是2001年47.13億元的2.63倍。反觀省級、地級政府的教育財政支出，雖然其歷年教育財政支出分別占其財政總支出的9—10％，但從絕對數上看，相對其財政收入而言，省市兩級政府教育支出占全省教育支出的比重并不大，2001-2006年歷年沒有超過50％，一直徘徊在40％-47％之間(見表1)。

各級政府財力格局變了，然而教育的投人體制沒有做出相應的調整，導致了財權與事權的不對稱，從而加劇了農村基礎教育經費緊張的形勢，進而造成了一種扭曲的現象：省級、地級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔基礎教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分基礎教育經費。這種政府間財力與基礎教育事權責任的不對稱，是基礎教育特別是農村基礎教育經費短缺的重要制度原因。作為基礎教育組成部分的學前教育勢必同樣受到這種分級辦學制的影響。

一、 學前教育投入制度失衡對廣東省學前教育發展的消極影響

首先，在教育經費總量上，廣東省學前教育投入總數不足，這是導致該省城鄉學前教育公平問題突出的直接原因。1999-2006年的8年中，廣東省各類學前教育經費基本呈直線增長之勢，其中財政性學前教育經費、預算內學前教育經費增長速度緩慢，在2006年呈現出增長的高峰(見圖2)。廣東省生均預算內撥款雖然在逐年增長，從1999年的94.30元增長到2006年的194.28元，幅度高達206.02％，但我們依然可以看到，廣東省政府對學前教育的投入水平還是很低的，如2000年預算內學前教育生均經費只有105.78元，2006年最高值也只是194.28元，而同期全國平均水平分別為126.92元和284.00元，這對于一個GDP位于全國首位的省份來說是相當不對稱的。

衡量政府對學前教育的支持水平，不僅要看政府對學前教育支持總量的增長變化趨勢，還要分析政府對學前教育的投入在政府各項事業中所占的份額和學前教育在政府財政中的地位，即政府對學前教育投入的相對水平。從這些相對量中可以看出政府和社會對學前教育的重視程度，以及學前教育占有公共資源和全社會資源的情況。

從表2可以看出，1999-2006年間，廣東省學前教育總投入占其GDP的比重基本上呈穩定狀態，并且在其GDP中所占比重一直是極其微小的。這說明廣東省學前教育可以利用的社會資源非常稀少，社會和政府對學前教育的投資熱情和總量非常有限。到2006年，廣東省在園幼兒已達到219.29萬人，我們很難指望如此微薄的社會資源能支撐起這一龐大的3—6歲兒童群體的教育。學前教育經費的杯水車薪是廣東省到“九五”期間3-6歲兒童的入園率仍然只有49.4％，“十五”期間也只有65.45％的根本原因。學前教育總投入不足，勢必對城鄉學前教育經費的分布不均造成極大的消極影響。

從表2還可以看出，8年中廣東省財政性學前教育經費占GDP比重基本維持在0.02％左右，幾乎沒有明顯的升降；財政性幼教經費和預算內學前教育經費占廣東省財政支出的比重一直數額微小，且呈穩定下降的趨勢。據此可以得出結論：廣東省對學前教育的財政投入水平極低，學前教育始終處于政府財政經費結構的最邊緣，并且在進一步邊緣化。至少從經費的角度分析，與其他教育階段相比，學前教育投入占廣東省教育總支出的比重8年來一直維持在0.85～1.26％之間，社會和政府對學前教育的經費投資水平最低，學前教育所獲得的教育資源最少，在政府各項工作中顯得無足輕重，并且是越來越不重要。

其次，從教育經費投入結構看，由于經濟條件有限，我國各級政府對教育的投資主要集中在中等教育和高等教育，學前教育經費在教育經費總量中所占的比例一直過小，廣東省也不例外。表3表明，與其他教育階段相比，學前教育經費投入的比例更低，如2005年廣東省高等教育、高中、初中、小，學、幼兒園普通教育生均預算內經費比是77.03：29.50：15.53：10.83：1，“這說明在各類教育投入都不足的情況下，學前教育經費長期短缺的狀況比其他各類教育更為嚴重。”

再次，從幼兒園辦園主體看，城鄉幼兒園主辦者的不同決定了城鄉學前教育經費的差異。由于我國目前還沒有立法強制將學前教育經費專門列項，各地學前教育經費的有和無、多與少全憑地方政府的意愿，各地預算內學前教育經費帶有很強的隨意性和不穩定性，非教辦園分布廣泛，數量龐大。在這種情況下，我國學前教育投入一直堅持保城市園、教辦園、示范園的原則，尤其是各地教辦園，行政上歸口教育部門管理，由教育部門直辦、直屬和直管，自然備受各地教委的關照。國家撥款學前教育經費通過其職能部門——教育部門，自然主要流向了教辦園，而各地的教辦園也基本上是示范園、重點園和中心園，受惠幼兒群體小。在政府投入嚴重不足的情況下，這種投入的不公平性進一步加大了城鄉之間、地區之間學前教育發展的差距。

二、幼兒園等級制度對廣東省學前教育發展的消極影響

幼兒園等級評估是教育行政部門根據一定的評估標準對幼兒園進行檢查、評估、定級。在一定程度上，這對于調動主辦單位的積極性，不斷改善辦園條件起到了極積作用，然而與此同時，等級評估也加劇了城鄉學前教育的差異。通過對廣東省等級評估標準與城鄉學前教育基本情況進行分析，我們可以對這種情況有所了解。

按照廣東省等級評估標準指標及其評分方法，指標體系總分為500分，兩個一級指標“辦園條件”和“幼兒園管理”權重各是150分和350分，省一級、市(地級市)一級、縣(市、區)一級幼兒園得分要分別達到其總分的85％、75％、60％以上。考慮到可操作性，本研究只選取了“辦園條件”中的13個必達指標(共54分)來了解城鄉幼兒園在等級評估中的差距。

從表4可見，如果對城鄉幼兒園進行評估，那么城市幼兒園得分為46分，縣鎮幼兒園31分，農村幼兒園10分。也就是說，根據評估標準，農村幼兒園在辦園條件指標上根本不可能達到省、市一級幼兒園的要求，并且只有在其他評估指標得滿分的情況下，才有可能達到縣(市、區)一級幼兒園的要求；縣鎮幼兒園在評估指標上則很難達到省一級幼兒園的要求，只有在其他評估指標上不扣分，才有可能達到市、縣(區)一級幼兒園的要求。我們只是選取了13個二指標，還有26個二級指標未曾涉及，如“辦園經費落實，幼兒園教育經費、生均教育經費及生均公用經費逐步增長，全日制幼兒園配備專職醫務人員”等等。這就意味著，對于絕大多數的農村幼兒園，評定為省一級是一個多么難以企及的“理想”。數據顯示，2005年廣東省省一級幼兒園有206所，其中168所集中在地級市，35所分布在縣級市或縣鎮；分布在縣鎮的18所幼兒園也是鎮中心幼兒園。鄉村地區沒有一所省級幼兒園，這反映出城鄉等級幼兒園分布的不公平。

從表4我們一方面可以了解到城鄉幼兒園在辦園條件上的巨大差異，另一方面也可以感受到幼兒園等級評估指標以城市為中心的取向。城市幼兒園在基礎設施、設備等硬件條件方面所具有的“雄厚實力”，是農村幼兒園不可比擬的。而幼兒園等級評估中的絕大多數指標都是從城市幼兒園的角度出發的，如生均占地、建筑、戶外活動面積，生均藏書量，教職工與幼兒比例，教師學歷達標率等等，這些指標是絕大部分農村幼兒園難以達到的。雖然說對于所有幼兒園都可以申報等級評估，但如此評估指標勢必將所有的農村幼兒園、大多數的縣鎮幼兒園擋在門外，因此對于農村幼兒園、農村幼兒來說都是不公平的。

首先，等級幼兒園的高額費用是農村幼兒接觸優質學前教育的第一道“門檻”。按照廣東省等級評估規定，上等級的幼兒園可以實行優質優價，不同等級幼兒園收費標準可適當拉開距離，結果使上了等級與非等級幼兒園之間的收費每生相差50～150元／月之間。如2006年肇慶市規定，幼兒園保教費按成本和等級收費，省一級、市一級、縣(區)一級幼兒園每生每月分別不超過250元、200元、180元；其他幼兒園按每生每月不超過150元收取。同樣，借讀費也分了等級，省一級和市一級以下分別是120元和100元。東莞市也有類似的收費標準規定。此外，幼兒園還可以收取其他一些代收代管費，如伙食費、空調費、交通費、教材費等，這樣一來，上了等級與非等級幼兒園之間的收費差距接近每生200元／月。至于民辦和社會力量辦園是自主定價，這使上了等級與非等級民辦幼兒園之間的差別更大。珠海市某省一級民辦幼兒園一學期每個幼兒收費大概在10000元左右，還不包括其他諸如興趣班、特長班的費用。這樣高額的收費是非等級幼兒園望塵莫及的，也是農村地區的幼兒家長無力承擔的。

其次，等級幼兒園區域招生是農村幼兒享受高品質學前教育的第二道障礙。等級幼兒園，尤其是公立園招生一般是根據區域劃分進行，屬于其招生區域范圍的幼兒優先人園。從幼兒園的地域分布看，等級幼兒園一般分布在城市地區或者是縣鎮，農村地區幼兒很難就近進入等級幼兒園。此外，等級幼兒園還通過高額收費將農村地區幼兒擋在優質學前教育之外。

再次，很多等級幼兒園，尤其是公立園主要招收本系統的工作人員子女，只有多余名額時，才會向社會招生，而這對于農村幼兒更是一道不可逾越的門檻。第一，進人這樣的幼兒園要繳納數額較大的借讀費，如珠海兩家省一級公立園對于非市級直屬機關干部、職工子女每生每學期收取借讀費500-800元不等；第二，示范園、重點園可憑借其特殊身份獲得無法計量的隱性利益。這不僅僅是指獲得來自各種渠道的計劃外資金，還包括種種特權乃至對“違規操作”的赦免。比如，由于城市公立園學位緊張，“捐資助學費與學位掛鉤”已經成了大多數公立幼兒園與幼兒家長之間心照不宣的“潛規則”。

此外，等級較高的幼兒園不僅可以憑借優質優價來提高收費，而且對于獲得高等級的幼兒園，主辦單位會給予一定的額外獎勵。如珠海市設立學前教育專項獎勵經費，鼓勵各類幼兒園創辦等級幼兒園，對被評為市一級幼兒園獎勵10萬元，被評為省一級幼兒園獎勵50萬元。這也在一定程度上加劇了等級幼兒園與非等級幼兒園之間的差距。

三、學前教育規劃的城鄉雙軌對廣東省學前教育發展的消極影響

“讓更多的孩子上幼兒園”“讓農村的孩子也接受一些學前教育”一直是我國制訂學前教育政策的根本出發點。為了盡可能地推廣、普及學前教育，我國一直堅持公辦、民辦相結合的“兩條腿”走路的發展方針，從城市走向農村，由發達地區逐級向落后地區推進學前教育，并且通過一系列的方針政策、規劃來強調城鄉學前教育發展的這種不同步性。1951年的《政務院關于改革學制的決定》就指出“幼兒園應在有條件的城市中首先設立，然后逐步推廣”。1993年《中國教育改革與發展綱要》提出“大中城市和經濟發達地區基本滿足幼兒接受教育的要求，廣大農村地區基本普及學前一年教育”的目標和任務。

1995年廣東省《關于加快我省幼兒教育事業改革和發展的意見》也提到“到本世紀末，我省大中城市和珠江三角洲經濟發達地區，取消學前班，發展幼兒園，基本滿足三周歲至學齡前幼兒人園的要求；東、西兩翼地區，普及學前一年教育，辦好鄉鎮中心幼兒園，積極發展管理區幼兒園，逐步滿足三周歲至學齡前幼兒入園的要求；北部地區及貧困山區，基本普及學前一年教育，逐步發展多種形式的幼兒園。”東、西翼及北部地區是廣東省農村地區比較集中的區域，上述發展規劃足以表明，廣東省對于城鄉學前教育定位的雙軌制特征：大中城市推進三年學前教育，農村地區普及一年學前教育。

此外，我們還可從廣東省各地市的教育發展規劃中窺見城鄉學前教育發展的雙軌傾向。在教育事業“十一五”規劃中，廣東省21個地級市幾乎全都規定城市入園率達到75～80％，農村人園率達到65—70％；在發展優質學前教育上，17個地級市規劃建立鎮級規范幼兒園，縣級公辦示范幼兒園，只有8個地級市提及發展村級幼兒園。如江門市規劃市和鎮90％以上公辦幼兒園要辦成示范幼兒園，但對農村尤其是鄉村地區的優質學前教育規劃只字未提。一般都將城市地區定位為學前三年教育，農村定位為一年學前教育，即使有的地區規定大力發展學前三年教育，也是要求城市三年學前教育率達到95％，農村達到70％即可(如汕頭市、珠海市)。

固然，教育發展規劃受城鄉經濟文化綜合發展狀況及其學前教育發展基礎和現狀的制約，但從另一方面也說明了政府對城鄉學前教育發展的雙軌取向，不同的入園率要求，優質的學前教育資源硬件、軟件等首先滿足城鎮需要，這些都導致了城鄉學前教育的巨大差異。如學前教育發展比較好的中山市在2000年就實現了城市(含縣城)基本滿足學前三年幼兒入園的需要，但其農村僅僅是基本普及學前一年教育，2006年一些農村地區學前三年幼兒入園率僅為30％左右。

通過對影響廣東省城鄉學前教育發展的制度因素的分析，我們發現：由于城鄉財政差距顯著，“分級管理、以縣鄉為主”的管理制度導致了城鄉學前教育在學前教育機構設置、資源分布上的不公平；學前教育投入制度失衡、幼兒園等級制度的城市取向，以及學前教育城鄉規劃的雙軌制，致使學前教育在投入以及資源的分布上向城市傾斜，加劇了城鄉學前教育發展的差異。這就意味著今后各級政府必須遵循城鄉學前教育共同發展的思路，對農村學前教育適度傾斜，改革等級評估制度，才有可能消除學前教育發展的城鄉差距，促進城鄉學前教育的均衡發展。