民生政策的“雙盲”問題

近年來，中央一系列惠農政策相繼出臺，不僅極大地改善了廣大農村的民生狀況，更是標志著我國政府執政理念和方式從“一切以經濟建設為中心”到“以人為本”、“從拼經濟到重民生”的調整。但不可否認的是，一些民生政策在農村落實的過程中，也出現了這樣那樣的問題。筆者重點從微觀操作的角度，就農民對民生政策執行的“水中望月”現象與國家對民生政策落實的“霧里看花”現象的“雙盲”問題作一些簡略分析。

“水中望月”與“霧里看花”并存的民生政策“雙盲”現象

“雙盲”用來表示在民生政策的落實與執行過程中，作為民生政策受益者的農民與作為制定和落實政策的各級政府以及部門之間信息的雙重不對稱問題。

農民對民生政策執行的“水中望月”現象這種現象就是指民生政策越是在高層離農民越遠，農民就知道得越清楚，越往下離自己越近反而越不清楚，真到了自己的身邊伸手可及時，反而搞不清、摸不到了。

具體的表現很多，比如新型農村合作醫療的報銷制度，從中央到地方各級部門都有相關的操作辦法，可是到了農村，卻無法讓農民明白。有些農民看病花了兩三萬元，等到報銷卻只能報兩三千元時，他們就無法理解:為什么中央的政策到了自己家門就摸不到了?雖然這有一定的客觀原因，比如新農合基礎用藥和非農合用藥規定不予報銷的治療范圍差別等等，但農民對相關規定的不了解以及這些規定與農村實際有差距也是重要的原因。這些專業性強而且又很繁瑣的規定不要說農民，就是鄉鎮政府當中主管新農合的干部又有幾個人了解得清楚呢?

還有關于農村的一些低保、五保的政策規定和執行，許多農民看到比自己條件好的村民都享受了這些政策，但是找到基層政府和相關部門時，卻被告知不符合條件。在農村，因為這種問題到處上訪的也占不小的比例。出現這種事情的原因很復雜，但是農民對相關規定難以了解和政策的可操作性差，卻是很重要的原因。

政府對民生政策落實的“霧里看花”現象這種現象指的是政府對民生政策的落實就像霧里看花一樣，越遠霧越大，越遠越模糊，越是上級政府，對民生政策的落實情況就越是無法搞清楚。宏觀上看起來問題不大，但有時通過信訪等渠道明明知道有問題，一次次地督導，一次次地檢查，卻就是搞不清楚。比如養殖補貼，明明有人在反映情況，也明明知道有問題，但就是查不出來;還有良種補貼，明明看到數據與平時出入很大，也知道有問題，但就是無法澄清，想做到專門補貼良種很難，只能“撒胡椒面”了。這些問題與政府和部門之間的利益有關，還與一些政策的不切合實際有關，更與農民與政府之間的信息傳遞變異有關。

“雙盲”現象的主要原因在于落實民生政策的基層組織主體“缺陷”

出現“雙盲”現象的原因雖然很多，但是從微觀操作的角度來看，重要的是與民生政策的落實當中農村基層組織主體“缺陷”有關。“上面千條線、下面一根針”，是多年來鄉村兩級基層組織工作和組織狀態的真實寫照。經過這些年一次次的鄉鎮機構改革和農村基層組織改革，鄉鎮自己的可用財力少了，人員少了，一些部門撤掉或者上劃了，但他們的職能卻經過上級政府的整合再加上新形勢下的新任務，又一次性地“批發”給了鄉鎮。村一級則經過一次次的撤并減員、集體經濟的衰落，以及農業稅的取消等等，村級開展工作的資源少了，人員少了，卻還得承擔鄉鎮因為人員減少、財力減少而轉嫁下來的工作壓力，于是村級工作也變得繁重起來。

民生政策落實中，上級政府和有關部門發一發文件，定一下規范，然后進行一下督導、檢查、驗收，但鄉村兩級是農村民生政策落實的主體和主要組織，處于“工作變多、人員減少、財力變少”的一多兩少的“缺陷”之中，許多民生政策怎樣落實到千家萬戶有很大困難。比如說良種補貼，要求鄉村據實際種植的品種和面積來填報，但這個根本無法達到。縣級農業局只管發一個文件，收集一下電子表格，再檢查一下就行，但一個鄉鎮一個主管領導加上一個或兩個專門錄入的人員，面對的是幾千戶甚至是上萬戶農民的數據，要日夜不停地加班運轉，還要想辦法保證數據相對可靠。到了村級情況更差，幾個多年領不到工資補貼的村干部，面對幾百戶甚至上千戶農民進行統計，填手工表格，核對、匯總，還要保證數據的相對真實(要保證真實根本無法做到)。之所以說相對真實只是保證相對平衡，多大家都多些，比例差不多就行。對過于突出的農民，則由村干部想辦法做工作，讓人家主動減下來。至于核實，基本上是不可能的，村干部不愿意和村民對立，鄉鎮干部根本不知道哪些地塊是哪些人家的!

要靠完善的鄉村基層組織把民生政策落實到農民家中

面對許多民生政策在農村基層的走樣變形，各級政府、職能部門和社會各方都提出了不少的思路，身為國家總理的溫家寶也專門提出“解決民生問題，第一要有制度的保障，有了制度的話，就不會輕易改變，它不會因為政府的更替和領導人的變化而發生變化”。當然他思考的是宏觀上民生政策實行的穩定性、連續性以及國家投入的保證問題，各級政府和相關部門提出的思路更是角度很多。比如有的提出加強對民生政策落實的監督檢查;有的提出建立健全行政權力公開透明運行的配套制度，創建公正透明、廉潔高效的服務型政府和機關;有的則提出要堅持民主的方式，讓農民有信息知情權、利益表達權和決策監督權;有的提出要靠精簡機構增加效率，加強政策執行力度;還有的提出要通過不斷完善公共財政體系保障民生政策的落實等等。這些都有一定的道理，都有一定的可行性，因為政策的落實從宏觀來說離不開相應的組織機構和機制，但多數卻忽略了很重要的一點，就是從微觀來說離不開相應的工作人員。

面向農村的民生政策離不開農村的基層組織和基層鄉村干部去貫徹執行。中央出臺的民生政策越多，越需要有完善的基層組織和更多勤政廉政的鄉村干部去落實。可是近些年面向農村進行的以減人、減財、減權、減機構為實質內容的各種改革，已經將鄉村基層組織搞得無人、無權、無財、無機構。鄉鎮干部怕精減分流，農村干部怕多年的誤工補貼仍然無法兌現，再面對各種名目繁多的“一票否決”和政府部門不斷加碼的考核指標，逼得鄉村基層干部不堪重負，疲于應付。一些干部要么心浮氣躁、急功近利，要么心灰意冷、渾天度日，這種狀態下農村出現“上有政策，下有對策”的種種形式主義、弄虛作假的扭曲現象，使農村的一些民生政策打了折扣，在基層走樣變形應當說也是必然的。

從筆者多年的基層工作經驗來看，要實現包括民生政策在內的國家各項政策方針的落實，就不能忽視農村基層的責任、權力、利益的合理化配置，更不能對農村基層組織的生存狀態熟視無睹。因為鄉鎮面對的是有著國家許可的共同利益和情、理、法交織在一起的村落共同體，而農村干部則更是直接面對一個個具體的與自己有著千絲萬縷聯系的村民，這些都不同于我們體制內各級政府和部門內部嚴格的科層制。

沒有多少人能夠想象得到的是，當一個部門的一兩個坐在辦公室中衣食無憂的工作人員，憑一紙公文(文件)、一臺電腦(匯總)、一輛轎車(檢查)向基層(自己的下級)來落實民生政策時，農村當中多年沒有領到誤工補貼的村干部卻是在靠一張嘴(宣傳)、兩條腿(落實)、走村串戶來給村民們發放錢物或者收集情況、填寫表格，他們當然也就無法理解農村中一些民生政策是如何走樣變形的了。

因此，筆者的建議是，必須重視直接面向農民個體的鄉村基層組織，建立和健全完善的鄉村兩級組織，合理配置鄉村兩級組織的人員、資源、權力、職責，保障鄉村兩級組織的運轉和開展工作的能力。用基層最通用的語言來說就是，讓鄉村兩級干部“想做事，能做事，好做事”。只有這樣，我們的民生政策才能不折不扣地落實到農民家中，這些民生政策和大量的民生投入才能全部變為廣大農民看得見、摸得著的實惠。