村官腐敗調查:貪污挪用公款相當突出

近年來，村官腐敗呈上升趨勢，嚴重影響黨群干群關系和農村穩定發展。因此，加強村級黨風廉政建設，預防和懲治村官腐敗，勢在必行。

村官腐敗的主要特點

一是貪污挪用公款相當突出。從近年查處的村官腐敗案件來看，村干部腐敗的主體80%以上為村黨支部書記或村委主任，系貪污、挪用公款居多。貪污挪用公款來源主要是土地承包費，隱瞞人口差額款，占地賠償款，低價私自出租、轉讓、發包集體所有耕地、林地、荒地款等等，幾乎遍布支村兩委職權所涉及的各個方面。此外，部分村干部同時涉嫌貪污、挪用兩個罪名，且貪污、挪用公款數額較大，從過去的幾百元、幾千元逐步發展到現在的幾萬元、十幾萬元甚至幾十萬元，萬元以上的經濟大案比例明顯提高，村官犯罪涉案金額呈上升趨勢。

二是編造事由虛報開支相當嚴重。部分村每年用于吃喝的費用達到幾千元或上萬元的已屬平常，一些村官將吃喝費用視為正常的財務支出科目，并認為公家的錢財裝在兜里犯法，但吃在肚里不犯罪，便以待客、跑項目、購物資等各種事由吃喝招待，虛報吃喝招待開支，貪污公款中飽私囊。愈演愈烈的吃喝風為村官損公肥私創造了便利;有的村官隱瞞收入或虛列支出，侵吞公款。

三是失職瀆職現象相當明顯。村官處理村級事務不按照議事程序辦，獨斷專行，借宗族勢力濫用職權，恃強欺弱或偏親向友，肆意侵犯村民人身權利。部分村官還利用村里公共事項為機會，不經集體討論，私自將事項交給自家族人辦理，發放誤工補貼。

四是違法違紀手段多種多樣。有的村官挪用公款，用于臨時還貸、注冊驗資、炒股等經營性活動;有的以各種名義虛報冒領土地補償款;有的利用集體資產出租、出售和工程發包過程中暗箱操作，收受回扣;有的設賬外賬或小金庫，任意侵占、截留、私分或揮霍等;有的違反財務規定，公款私存或轉借他人獲取利息，或為企業、親友提供經濟擔保;還有的是財務管理混亂，坐收坐支，吃喝玩樂，隨意開支等。

五是村官腐敗造成的影響越來越大。一些村官的腐敗行為，造成干群關系緊張，使得村民集體上訪、越級上訪，釀成群體性事件，影響農村生產、生活秩序，不僅影響了農村社會的和諧穩定，更損害了黨和政府的形象。

村官腐敗的原因分析

一是認識不到位是防治村官腐敗的思想障礙。一些地方對村級黨風廉政建設的重要性認識不夠，表現出六種傾向:一是“小題大作”論。認為農村稅費改革以后，村官的權力進一步壓縮，村級腐敗的土壤已不存在，抓村級黨風廉政建設是舍本逐末。二是“主體不符”論。認為黨風廉政建設是黨委、紀委、“一把手”的事，與己無關。三是“經濟對立”論。認為當前農村面臨的主要問題是如何促進農村經濟發展，狠抓村級黨風廉政建設，會影響村干部的工作積極性。四是“被動應付”論。村干部由上級任免改為由村民大會選舉產生以后，少數干部由先前的“眼睛向上”變為一味“眼睛向下”，不同程度地存在對上級政策貫徹落實不力的情況，特別是對落實計劃生育政策等可能與部分群眾意愿相悖的工作，不愿抓、不敢抓，失職瀆職現象大量存在。五是“團體利益”論。認為對村級黨風廉政建設，誰抓早了、抓緊了、抓狠了、抓實了，會讓自己的人吃虧，因而出了問題瞞著護著，“自行消化”，不愿真抓。六是“自我保護”論。少數村干部自身不干凈，怕拔出蘿卜帶出泥，擔心引火燒身，因而不敢抓。

二是制度落實不力使村官缺少監督制約。目前，各地已經建立了一系列比較完備的村級管理制度，以此來規范和約束村干部的行為。但如何使制度從“墻”上走下來，真正約束村官，是關鍵問題。通過調查與剖析，監督約束機制的執行力度還十分軟弱，對很多村官來說基本上是形同虛設。同時，個別鄉鎮對村官的監督不到位，村級監督虛化，群眾監督不力，尤其是少數鄉鎮對村官存在遷就思想。正是由于在監督管理上失之于軟，失之于寬，失之于執行的惰性，才給了村官違法違紀之機。

三是財務管理混亂給村官腐敗造成可乘之機。因村級特定的環境原因，村干部變動頻繁，賬目交接不清，誰當干部誰管錢，賬目設置不夠規范，財務審批不夠嚴格，村干部權力過于集中，所有支出全憑一人說了算，“白條”自批自支現象在村級財務管理中較為常見。部分村村務公開欄都設有“其他”概括開支，因沒有列明支出的用途，給村官以權謀私帶來可乘之機。

四是村官大權獨攬是導致村官腐敗的必然因素。有權力的地方就會滋生腐敗，沒有制約的權力必然產生腐敗。在農村受傳統宗族觀念和家長作風影響，村黨支部書記和村委主任一般都是本村大姓人氏擔任，有的村兩委成員都是一個大家庭的，大權集中在村黨支部書記和村委主任手里，大小事情由其說了算。權力的過度集中使他們作案時有恃無恐，獨斷專行，貪婪無忌。

五是法律法規不健全導致村官犯罪界定不嚴。隨著農村經濟的發展，舉報村官腐敗案件線索較多，但農村賬務混亂，辦案費時費力，證據難以確定，調查的多，成案的少，打擊力度削弱，助長了村官的行為。再加上《刑法》對村官犯罪范圍的認定不夠廣，讓承辦人無所適從。根據《中華人民共和國刑法》第93條第2款的解釋，村委會工作人員犯罪行為的犯罪對象僅限于7項工作中的財產。而村級組織中的資金還包括本村的自有資金，村級財務并未對不同資金進行分類管理，導致在司法實踐中，村官侵占或挪用的資金性質難以界定，案件定性難以把握，管轄不明確，為懲治村官犯罪留下一個空白地帶。法律規定，農村基層組織人員貪污不足5000元，職務侵占不足10000元的不能立案，只能移交當地政府有關部門查處，使打擊力度受到限制。另外，對農村黨員干部的管理存在盲區。一些非黨員的村干部實施了需要追究責任的違紀行為或其他重大過錯行為后，因缺乏對其進行處理的依據，依現行法律法規只能通過召開村民代表大會的形式啟動罷免程序，在操作上存在很大難度，造成部分村干部產生“黨紀管不著、廉政制度約束不到”的錯誤認識。對村級“零招待”制度反映也比較集中，認為對村級招待費一刀切不符合基層實際，一些為村集體事務產生的費用，不能通過正常渠道報銷，只能變相處理。他們呼吁在“零招待”制度中補充特殊條款，開前門，堵后門，使制度更科學、更具有可行性。

防治村官腐敗的對策

加強經常性教育，強化“不想犯”的意識。首先，要加強思想政治教育，消除其犯罪的內因。同時相關部門要把廉政建設納入鄉鎮、村干部教育的培訓內容，增強村官拒腐防變的免疫力。其次，要加強業務知識培訓。認真落實中央《關于加強黨員經常性教育的意見》，有計劃、有針對性地對村官進行科技、財務、法律等知識培訓，逐步提高村官的綜合素質，著力改變目前村官學歷相對偏低、財務知識不懂、法制觀念淡薄，難以適應新形勢的現狀。第三，要廣泛開展警示教育。針對村官出現的苗頭性、傾向性問題，鄉鎮主要領導及紀檢部門要對癥下藥，進行警示談話，及時提醒，敲響警鐘。同時，利用農村黨員干部現代遠程教育或有線電視播放一些違法違紀村官案例，并組織村干部進行討論，吸取教訓。第四，要建立激勵保障機制。進一步完善和落實村官的誤工報酬、離職補貼、養老保險等社會保障體系，解除他們的后顧之憂。加大從優秀村主要干部中選拔鄉鎮公務員的力度，對開拓創新、務實清廉、成績突出的村官，給予適當的精神和物質獎勵。

加強規范約束，完善“不能犯”的機制。一是要建立健全村級各項規章制度。針對當前村官違紀違法案件的特點，加強各項村規民約的制定和健全，如完善村級重大事項“一事一議”制度、村民選舉制度、黨務公開制度、村組工程建設項目招投標和集體資產資源處置管理制度。從村民中選出監督員，對村官進行嚴格監督，確保規章制度的落實。二是要推行“兩推培養”入黨積極分子和后備干部，完善村黨支部成員“兩推一選”和村委會成員直選的村官選拔任用制度。采取黨員推、村民代表推的方式，公開推選確定入黨積極分子和后備干部，進行跟蹤培養和管理，解決發展黨員質量差和村級班子后繼乏人的問題，提高村官的選拔質量。三是要強化村務公開制度。要繼續把財務公開作為重點，規范公開形式，實現公開內容逐項逐筆公布，實現村務公開由事后公開向事前、事中、事后全程公開，實現由張榜上墻的間接公開向接受村民質詢的面對面直接公開，堅決糾正不公開、假公開、漏公開、遲公開等現象。四是要嚴格財務管理制度。進一步完善村賬鄉鎮代管制度，村級財務收支必須堅持“六有”原則，即有正規發票，有經辦人簽字、有用途說明、有財務人員審查、有主管領導審批，大額資金開支須經村兩委會議集體研究、村民(代表)會議討論通過、鄉鎮農經站審核后方可報賬，杜絕違規操作。建立健全民主理財制度，強化民主理財小組的監督作用，加強對村級收入、財務公開和財務管理各項制度落實情況的跟蹤監管，切實解決在農村財務管理工作中存在的突出問題。同時，大力推行組賬村代管制度，實現農村財務管理的規范化。五是要建立縣、鄉、村三級監督管理長效機制。村級黨組織可設立直接對鄉鎮紀委負責的村級紀檢委員;鄉鎮紀委以村級紀檢委員為主，建立村級防腐監督網絡，加大對村官的制約力度。

強化組織監督，落實“不敢犯”的制約。首先，要抓好有關領導干部廉潔自律各項規定和制度的落實。及時收集村官的信息，指導改正落實。大力推動“三項制度”由鄉鎮向村級延伸，各村要建立崗位承諾、績效考核、責任追究制度和廉政承諾、目標管理制度。其次，要積極推進和落實黨風廉政建設責任制。縣級紀檢監察機關要指導鄉鎮黨委、政府抓好村級黨風廉政建設責任制的落實，明確村黨支部書記為第一責任人，鄉鎮黨委書記為鄉鎮范圍內廉政建設的第一責任人，一旦發生腐敗，應追究第一責任人的責任。大力推行村干部“雙述雙評一檔案”制度:“雙述”，即鄉鎮每年組織村干部述職、述廉，尤其是村黨支部書記向鄉鎮、村民(代表)會議述職、述廉;“雙評”，即由鄉鎮年終對村干部進行考評，年中組織群眾代表開展作風評議;“一檔案”，即鄉鎮對每個村干部建立“廉政檔案”，記錄平時廉潔從政情況。第三，要真正發揮村務監督小組的作用。對村級政務、財務中的重大問題進行監督，以保障村民行使法律賦予的知情權、決策權、參與權和監督權。第四，要加強監督檢查。縣鄉紀檢、農經、財政等部門要把村級財務列入審計監督范圍，堅持定期或不定期對村級財務進行監督檢查、審核審計。

重視預防機制，形成“不會犯”的網絡。一是加大辦案力度。縣、鄉紀檢監察組織要進一步加大對新農村建設中可能出現的村官貪污、截留、挪用、侵占等問題的查處力度，特別要把支農惠農資金、糧食直補款等的發放和征地拆遷等領域的犯罪作為預防、打擊的重點。對農村基層干部腐敗已構成犯罪的，應依照刑法，嚴加懲罰。通過打擊村干部職務犯罪，使腐敗必嚴懲的信息輻射到社會，對廣大村干部和其他公民產生心理效應，起到儆戒效應。二是協調各方關系。紀檢監察機關要加強與公、檢、法、司、審計以及“三農”工作部門的協調，堅持打促防并舉的方針，建立健全聯席會議制度，實現信息共享、資源互補，形成立體預防和懲治網絡，確保各項處理執行到位，遏制村干部犯罪的上升趨勢。三是延伸預防網絡。針對農村線長、面廣的特點，各級紀檢監察組織應大力開展廉政文化進鄉鎮、下村組、入農戶活動，建立健全反腐倡廉村規民約，營造風清氣正的社會氛圍。利用各種渠道掌握案件線索，拓寬暢通信訪舉報渠道，將預防和懲治網絡延伸至農村的每一個角落。同時對村官職務犯罪案件要發現一件，查處一件。特別是對群眾意見大，多次上訪影響農村社會穩定的重大案件要堅決依法從快審查，從嚴處理，并將處理結果向群眾反饋。對不構成犯罪的違紀案件，也要將查處結果向群眾公開，給群眾一個滿意的答復，從而為增加農民收入、減輕農民負擔、維護農村穩定和促進農村經濟發展創造一個良好的法治環境。