高等教育公平——基于財政資源配置的視角

摘 要:從高等教育中存在的不公平、不和諧現象入手，對導致高等教育不公平的重要因素——財政資源的配置，從總量、結構、方法三個角度進行詳盡地分析，在借鑒國外經驗的基礎上，提出了解決高等教育不公平現象的對策。

關鍵詞:高等教育;財政投入;資源;配置

一年一度的高考結束，各地有關高考加分不公平、高考作弊、高考移民的新聞頻頻見于報端，高等教育公平問題再一次備受關注。高等教育公平是社會公平的重要內容，是社會公平在高等教育領域的延伸，也是達到社會公平的重要手段和途徑。確保高等教育公平，不僅是堅持科學發展觀、落實以人為本治國理念的需要，也是構建社會主義和諧社會的重要基石。如何實現高等教育公平是研究者需要深入研究、深入探討和亟待解決的課題。

一、研究現狀

對于高等教育公平問題的重要性，人們早已有認識并加以研究。如美國著名教育家賀拉斯·曼曾經宣稱:“教育是實現人類平等的偉大的工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多。”[1]瑞典著名教育家托爾斯頓·胡森認為，教育公平主要包括教育起點的公平、教育過程的公平和教育結果的公平。國家教育科學“十五”規劃課題之一——“我國高等教育公平問題的研究”課題組通過研究，指出“教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現，包括教育權利平等和教育機會均等兩個基本方面”。他們認為在影響高等教育公平的主要因素中，按重要性程度依次為城鄉差距、地區差距、民族差距、性別差距。同時，階層差距正在成為影響教育公平的重要因素。眾多研究者從不同切入點、不同視角、不同深度對高等教育公平問題進行了探討。

二、高等教育中存在不公平現象

隨著我國高等教育從精英教育向大眾化教育的轉變，高等教育中凸顯出諸如高等教育入學機會的不公平、高等教育財政投入上的不公平以及高校資源配置的不公平等現象，這些現象的存在對高等教育公平有著一定的負效應。

(一)高等教育入學機會的不公平

由于我國經濟、社會發展水平的局限，剛剛邁進大眾化階段的高等教育，在高等教育入學機會公平上存在不容忽視的問題，主要表現在區域差別、城鄉差別和貧富差別三個方面，具體又體現在招生錄取分數線上。由于各省市招生人數多寡不一，各地區的錄取分數線相差很大，這也是導致“高考移民”的直接因素。

1. 區域差別造成高等教育入學的機會不公平

我國的高校招生實行分省統一錄取制度，以高考分數作為入學的標準。面向全國招生的高校一般由各省根據所分配的名額及考生志愿從高到低錄取。結果是高校資源較豐富區域比如東部地區的考生入學機會多，并且分數低。同一套試卷、同一所高校在不同地區高考錄取分數線差距很大，分數面前人人平等的背后隱藏著教育制度最大的不公平。同時，我國的高考制度按地區劃定錄取分數線的做法，也使得我國接受高等教育機會的地區差異在擴大，并引發了“高考移民”的獨特現象。這種非市場化的操作使各地區高考分數線差別嚴重，學生在付出相同的努力后卻無法享受相同的受教育機會。

2. 城鄉差別造成高等教育入學的機會不公平

由于國情、體制、經濟、文化和歷史的因素，我國高等院校絕大部分建在大城市，小部分建在中等城市，小城鎮和農村幾乎為零。高考中一直存在著城市考生錄取分數線低于農村考生、錄取比例卻高于農村考生等不公平的現象。上海財經大學公共政策研究中心于2001年對31個省、自治區、直轄市1萬余名在校大學生進行了抽樣調查，有效問卷8270份，樣本構成為專科生16.5%、本科生78.5%、研究生5%。去除上海樣本后，結果如表1所示。

該調查的結果顯示，來自大中城市的生源總體達49.5%，而來自農村的生源僅為16.3%，而且本科階段差距顯得更大。城鄉學生在高校系統分布的基本特征:學校層次越高，城市學生的比例就越高，地方性高校的農村學生比例最高，而且這一趨勢仍在發展。這就是說，城鄉學生進入不同類型高校的機會是不同的，城市學生進入高層次學校的機會更多，而農村學生進入低層次學校的機會更多。

3. 貧富差別造成高等教育入學的機會不公平

貧富差別對入學機會和學校質量差距造成的不公平感受正在增加，不同階層社會成員的子女在高等教育入學機會上存在明顯差別。根據李文利和雷納茲的計算結果，以最高和最低20%收入組家庭的高等教育入學率之比作為高等教育機會不平等的度量指標，考察其動態變化。從表2中看出，在1996—2000年間，高等教育機會不平等和居民收入不平等基本上呈遞增趨勢。[2]

世界銀行和聯合國教科文組織在一份題為《發展中國家的高等教育:危機與出路》的報告中指出，當教育的費用超出學生支付能力的時候，學業優秀但經濟困難的學生往往會對接受高等教育望而生畏。而社會中的優勢群體，由于占有大量的經濟、權利等資源，可以通過一定的非正規手段為其子女爭取更多的機會。據有關研究，農民、工人、干部、企業管理人員、專業技術人員子女進入高等學校的可能性之比為1∶2. 5∶17. 8∶12. 8∶9.4。[3]

眾所周知，高等教育不是義務教育，國家實行繳費上學。由于高校收費更容易使低收入家庭和弱勢群體受到更多的負面影響，因此，在收費政策實行后，弱勢群體子女實際上處于求學和就業的雙重壓力中，部分家庭貧困的學生被迫較早地放棄了接受高等教育的機會。弱勢群體由于這一原因而導致的入學機會和學校質量差距的不公平正隨著社會貧富差距的拉大在增加，不同社會階層的子女在高等教育入學機會、學校和專業選擇等存在著明顯的差別。

(二)高等教育財政投入上的不公平

國家財政性教育投入，包括中央政府和地方各級政府投入的教育經費撥款、科學事業撥款、科技三項費用撥款，是高等教育最可靠和最穩定的經費來源渠道。在高等教育財政投入總量不足、辦學經費緊張的情況下，國家對不同層次高校的支持力度不同，有失公平。

在總量方面，公共教育經費長期不足，始終沒有達到中央提出的占GDP的4%的基本目標，而發達國家教育經費一般占GNP的5%-7%。如果我們對財政性教育經費進行剖析，不難發現，政府對于重點大學的支持力度之大。“九五”期間，“211工程”建設資金就高達108.9億元。眾所周知，部屬高校和“211工程”、“985工程”重點建設的高校能得到國家財政的重點支持，而眾多靠地方財政投入建設的高校特別是高職高專院校很少能夠得到國家財政的支持，民辦高校則幾乎享受不到國家和地方政府財政的經費資助，于是就會出現馬太效應。由于財政投入上的不公平，導致了我國高等教育體系結構不合理，使教育資源不能達到帕累托最優，從而最終損害到每個公民平等的受教育的權利。

此外，財政教育經費在教育內部配置上，不管是“基數法”、“基數+增長”還是“定額+發展+專項”，均未能很好地實現“效率優先、兼顧公平”的高等教育財政配置目標，而意在提高高等教育水平的專項資金安排也缺乏必要的競爭性。重點建設財政投入的配置依然是采取行政的方法，高等教育財政投入配置政策不夠科學規范，影響到高等教育經費的配置與使用效率，這些都會直接或間接地影響高等教育的公平。

(三)高校資源區域配置的不公平

自1999年高校擴招以來，我國高等教育規模迅速擴大。從普通高等學校數量上來看，普通高等院校數量由1996年的1032所，發展到2007年的2321所，呈穩步增長之勢(如圖1所示)。

盡管在這11年中，我國高等教育院校數量上有了較大的增幅，但院校的分布出現不均衡性。國家投資建設的重點大學在區域間分布不均，過于集中在東部沿海。

我國的高等教育資源不僅在高校數量的分布上存在區域不均衡性，而且在決定教育實力的師資水平方面也存在著區域差異。有數據顯示:從專任教師的數量上看，東部地區的專任教師數量大大超過了西部地區。東部地區專任教師的數量超過3萬人的有北京、江蘇、廣東、山東、遼寧五個省、市，而西部地區沒有教職員工超過3萬人的省、市、自治區，其中專任教師數量最多的江蘇省是西藏的50倍。

通過上述分析得知，高等教育中不公平的現象是客觀存在的。這些不公平現象的存在不利于高等教育的公平，不利于和諧社會的構建，因此我們有必要對導致高等教育不公平的因素進行分析，從而尋求解決的良策。

三、對影響高等教育不公平的重要因素——財政資源的配置分析

導致高等教育不公平的因素諸多，比如歷史、社會、政治、經濟等因素。在目前教育體制下，財政資源的配置是高等教育配置結構中的最重要組成部分，也是決定高等教育公平的主要因素。本文將從總量、結構和方法三個角度對財政資源的配置進行深入地剖析。

(一)高等教育財政投入的總量分析

從總量上看，近年來，我國各級教育發展很快，教育經費的增長也很快。就高等教育而言，在我國政府的高度重視下，通過一系列相關政策措施的制定與實施，高等教育經費亦大幅度增加(如圖2所示)。

圖2顯示，2006年我國高等教育總經費達到2938.7億元，是2000年度913.4億元的3.2倍，平均每年增長21.6%，高于國民經濟增長速度。

在20世紀80年代末，國務院委托原國家教委研究中國教育經費的投入機制與指標問題。參照國際慣用的把公共教育支出占國民生產總值的比例，作為衡量一國政府對教育經費投入水平的主要指標，考慮到當時實際情況，提出了在90年代中期或到2000年財政預算內教育撥款占國民生產總值的比例應達到發展中國家4%的水平。但時至今日，我國的財政性教育經費占GDP的比例始終沒有達到中央提出的基本目標。1998-2007年財政性教育經費占GDP的比例見表3。

從表3可以看出:總量方面，公共教育經費長期不足，經費增長速度趕不上教育事業發展的需要。如果對財政性教育經費進一步解析，不難發現，盡管財政性教育經費占GDP的比例沒有達到4%，在總量有限的條件下，政府對于重點大學的支持力度之大，遠不是一般院校所及。特別是近10多年來主管部門出臺了諸如“211工程”、重點實驗室建設、“基地”建設、“985工程”等振興教育的政策，考慮到現實基礎與投入效益，使得這部分投入中的絕大部分都流入到了辦學條件相對較好的東部高校，客觀上進一步加劇了東西部高校之間的差距。因為“211工程”和“985工程”的大學大部分處在東部地區，在中西部的為數不多。總之，從實踐的結果來看，國家的財政投入加劇了我國高等教育的非均衡發展，導致高等教育的不公平性。

(二)高等教育財政投入的結構分析

就高等學校教育經費的結構而言，財政投入依然是高等教育經費來源的主渠道。高校中預算內教育撥款占教育總經費的比例相對于中小學而言在逐步下降，已降至50%以下，且普通高校教育經費中財政性教育經費的比重呈逐年下減趨勢(見表4)。

目前的高等教育投入結構不均衡，存在以下問題。

1. 高等教育領域的公用經費投入的比例偏低。國際上高等教育領域的人員經費和公用經費的投資結構比例為54∶46，而我國高等教育的公用經費投入比例相對偏低。

2. 企業和社會團體投資比例過低。國際上高等教育資金來源于政府和民間的分擔比例平均為39∶61，而我國目前高等教育資金來源于政府和民間的分擔比例平均約為51∶49。我國的個人支出占家庭年收入的比重已經達到了66%，大大降低了貧困家庭學生升學的比例。

3. 中央與地方政府分擔機制的確立，使得東西部地區地方教育經費差距加大。我國現行的高等教育投入體制是由中央和地方政府負責管理的投資體制，中央投入主要集中在部屬院校，而地方投入主要集中在本地所屬院校，這使得高等教育投入受地方財政影響較大。東部地區經濟發達，GDP水平、財政收入水平較高，地方政府投入到高等教育中的教育經費較多。與東部地區相比，中西部地區教育經費投入明顯不足，特別是西部尤為突出，這嚴重制約了中西部各高校的辦學條件。加之像“211工程”、“985工程”的院校多數處于經濟發達省份，加上品牌效應因而能吸引更多的學生和教師。中西部院校教師收入普遍不高，影響了教師的工作熱情和積極性。教師從西部、從貧困地區流到東部和發達地區的情況比較嚴重。所以出現了東部地區高等院校的數量、學生的數量以及專任教師的數量都遠遠高于中西部地區的現象，這些加劇了高等教育的不公平性。

(三)高等教育財政投入的配置方法分析

就高等教育財政投入的配置而言，目前宏觀和微觀層面仍存在諸多問題與不足。

1. 高等教育財政轉移支付“缺位”，導致高等教育財政投入的地區間不平衡。一方面，經濟欠發達省區由于經濟規模小，政府財力有限，對高等教育財政投入不足，制約著高等教育發展;另一方面，隨著高校畢業生就業制度的改革，越來越多的大學畢業生轉往經濟發達省區就業，相應地欠發達省區的高等教育經費就無償地轉移到發達省區。因此高等教育財政轉移支付制度的缺失一定程度上影響到地方政府高等教育財政投入的積極性。

2. 現行高等教育財政法規執行“不到位”。對于《教育法》規定的教育投入“三個增長”的要求，一些省區在實際執行中連續達不到要求，導致財政教育支出供給不足。

3. 高等教育財政投入配置政策不夠科學規范，影響到高等教育經費的配置與使用效率。財政教育經費從源頭上講缺乏效益觀念，在教育內部配置上亦是問題較多。不管是“基數法”還是“基數+增長”、“定額+發展+專項”，均未能較好地實現“效率優先、兼顧公平”的高等教育財政配置目標。而意在提高高等教育水平的專項資金安排也缺乏必要的競爭性與效益性。重點建設財政投入的配置依然采取行政的方法，特別是重點院校的終身制導致經費配置缺乏競爭性等問題。

四、解決高等教育不公平現象的對策分析

解決我國高等教育大眾化進程中的不公平問題需要從其產生的根源入手。具體而言，促進高等教育公平需要從以下幾個方面著手。

1. 提高財政性教育經費占GDP的比例，適度調整優勢偏向型政策

我國早在1995年頒布的《中華人民共和國教育法》在關于“教育投資與條件保障”一章中明確規定了“一個體制”、“兩個比例”和“三個增長”。“一個體制”，即國家建立以財政撥款為主，其他多渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源;“兩個比例”要求，到2000年國家教育經費要占GDP的4%，預算內教育經費要不低于政府財政支出的15%;“三個增長”明確提出:中央和地方財政預算內教育撥款的增長必然高于同期財政性經常收入的增長速度，各級教育生均預算內教育經費支出每年必須有所增長，各級教育生均預算內公用經費支出每年必須有所增長。與國際比較，我國的財政性教育經費支出占GDP的比例遠低于OECD國家5.5%的平均水平。在現有國力、財力能夠承受的條件下，應提高財政性教育經費占GDP的比例，爭取達到4%。因此，無論是中央政府還是地方政府，要切實執行上述規定，加大執行的力度。

同時，在將財政性教育經費占GDP的比例達到4%的前提下，本著公平競爭的原則，國家財政應加大對弱勢地區的高等教育財政投入，對優勢偏向型的政策配置進行適度調整，即財政支持應向普通高等學校、尤其是位于中西部地區的普通高等學校傾斜，從而改善財政資源配置的合理性。

2. 合理配置高等教育資源，逐步縮小區域之間的差距

合理配置高等教育資源，以促進實現高等教育公平。促進不同區域間高等教育的均衡發展，實現經濟發達地區與經濟欠發達地區高等教育的合理布局，逐步實現教育資源配置的基本均衡，需要從以下幾個方面著手。

(1)建立高等教育資源配置的平衡機制，統籌城鄉資源，建立公共教育財政制度。堅持公共教育資源向農村、中西部地區、貧困地區傾斜，逐步縮小城鄉、區域教育發展的差距，推動高等教育的協調發展。對全國的高校布局進行合理的調整，適當增加中西部地區高校的數量，增加其高等教育的入學機會。國家進行高等教育投入的時候必須考慮到教育投入的均衡性，特別重點項目的財政投入，更應考慮配置的公平與合理性。

(2)建立合理的教師資源流動制度，實現優質教師資源共享。我們可以借鑒韓國、日本、中國香港等地的做法，建立合理的教師資源流動制度，從制度上保證不同地區、不同基礎的學校都有可能“輪流”得到優秀教師。也可以考慮在地區之間、學校之間建立師資力量的對口支援關系，以強帶弱，幫助邊遠地區、薄弱學校教師提高業務水平。

此外，充分利用現代的高科技，大力發展遠程教育、網絡教育，用信息化帶動中西部地區教育的發展，使優質的教育資源在發達地區與落后地區、重點院校和一般院校之間共享，從而不斷縮小區域之間的教育資源的差距。

3. 適應公共預算改革及高等教育發展的要求，改革高等學校預算與撥款方式

從世界一些發達國家高等教育撥款方式的實踐來看，普遍采用的是公式撥款。撥款公式一般分為兩種類型:生均定額法和成本結構法。生均定額法的撥款公式中定額的分類是按學科劃分的，其理論基礎是不同學科的學生培養成本不同。此外還考慮價格因素、學校方面的特殊因素、學生方面的一些因素等。代表性的國家如英國、丹麥、荷蘭等大部分西歐國家。而成本結構法首先根據高校教育教學活動各部分的職能，按照成本中心原則進行成本分割，以反映高等學校的成本行為。撥款公式主要涉及的費用項目，都屬于經常性費用，因此成本結構即指經常性費用的構成。其代表性的國家是美國。不論生均定額法還是成本結構法，其突出的優點就是公平與透明。因此，我國應借鑒國外的先進經驗，對高等學校基本支出水平進行科學合理的測算，制定切合實際的人員與公用經費定額標準;在撥款方式上，改革傳統的生均綜合定額式的撥款方式，采用考慮多因素的撥款公式，從而促進高等教育的公平性。

參考文獻:

[1][美]約翰·布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒等譯.杭州:浙江教育出版社，1998.71.

[2]劉民權，俞建拖，李鵬飛.學費上漲與高等教育機會公平問題分析——基于結構性和轉型性的視角[J].北京大學教育評論，2006(2):54.

[3]馮建軍.制度化教育中的公正:難為與能為[J]. 教育科學研究，2007(2):23-24.