試論高考錄取后不報到考生應承擔的法律責任

摘要:高校招生錄取不是行政行為，而是民事法律行為，是合同行為。不能用行政權力限制高考錄取后不報到考生下一年的高考報名資格，也不能將其不報到情況記入考生誠信檔案。錄取后不報到考生下一年將被原錄取高校拒絕錄取是其應承擔的唯一法律責任。

關鍵詞:高校招生錄取;法律性質;法律責任

考生被高校錄取后不報到，至少造成兩方面的社會影響:一是造成高校教育資源的浪費;二是造成對未被高校錄取考生的不公平。隨著高考錄取不報到考生人數的逐年增加，這一現象越來越引起社會的廣泛關注。社會上要求不報到考生承擔責任以遏制不報到現象蔓延的呼聲也越來越高。那么，高考不報到考生是否應承擔法律責任?應承擔何種法律責任呢?

一、高校招生錄取的法律性質辨析

1. 是否是行政行為

行政行為“是指具有國家行政職權的機關、組織及其工作人員，與行使國家行政職權有關的，對公民、法人或其他組織的權益產生實質影響的行為以及相應的不作為”[1]。可見，行政行為具有四方面的要素:一是主體要素，即行政行為應是行政主體所為的行為;二是職權要素，即行政行為應當是行政主體運用行政職權所為的行為;三是法律要素，即行政行為必須是具有法律意義、產生法律效果的行為;四是外部要素，即行政行為必須是行政機關對外實施的，不包括其對內部事務的組織和管理。[2]計劃經濟條件下高校招生錄取的本質就是政府招生機構履行自身行政職能，為國家選拔干部，此行為具有典型的行政行為的特征。

從國外情況看，高校招生錄取完全是獨立于政府之外的高校自主選拔生源的行為。以美國為例，美國高校招生考試制度屬于一種由校外考試機構主辦入學考試、由高校從多方面獨立衡量錄取新生、以基準淘汰型招生政策為主體的考試選拔制度。[3]我國實行市場經濟以后，高等教育的職能由培養國家干部轉變為培養各類高級專門人才;高校招生錄取的性質也由國家統一選拔干部逐漸還原為各高校根據自身的特定要求選拔生源。隨著高校招生錄取性質的轉變，政府對高校招生錄取逐漸松綁，實行“學校負責，招辦監督”的原則，使高校享有應有的自主權，同時承擔更多責任。雖然政府招生機構還是介入了招生錄取的全過程，如由政府相關部門核定招生計劃，招生錄取過程由省級招生機構監控，錄取通知書需加蓋省級招生機構的公章等，但政府介入的目的主要是為了保證高校招生計劃與經濟發展的平衡以及通過監管確保招生錄取過程的公正、公平以保證考生的利益。以廣東省錄取通知書加蓋省級招生機構公章為例，外省高校在廣東省錄取考生的錄取通知書不需加蓋省級招生機構公章，而省內高校錄取本省考生則要加蓋公章。在連續幾年的招生辦主任會議上，本省公辦高校認為加蓋省級招生機構公章的規定已毫無意義，應該取消，而民辦高校則強烈要求加蓋省級招生機構的公章，目的是可以提高民辦高校的權威性和公信力，因此加蓋政府招生機構公章的規定一直未能取消。由此可見，市場經濟條件下的高校招生錄取是高校獨立的自主行為，并非政府的行政行為。

2. 是否是民事法律行為

“民事法律行為，又稱法律行為，系法律事實的一種，指民事主體以設立、變更或終止民事權利義務為目的，以意思表示為要素，旨在產生民事法律效果的行為。”[4]因此，民事法律行為的本質要素包括:一是行為主體須為地位平等的民事主體;二是民事法律行為以意思表示為構成要素;三是民事主體實施民事法律行為的目的是設立、變更、終止一定的民事法律關系。高校招生錄取包括一系列的行為，如招生宣傳、考生填報志愿、高校錄取并寄發通知書等。考生填報志愿、高校錄取并寄發錄取通知書是考生與高校兩個平等主體之間的行為，也有明確的意思表示(考生填報志愿是向高校表示愿意進入該校就讀，高校錄取并寄發通知書是高校向學生表達接受該考生的意愿)，而考生填報志愿及高校錄取的目的就是要使考生進入高校接受教育。因此，高校招生錄取是典型的民事法律行為。我國《民法通則》第五十五條規定了民事法律行為的有效要件:一是行為人具有相應的民事行為能力;二是意思表示真實;三是不得違反法律或社會公共利益。雖然高考考生不一定都年滿18歲而具備完全民事行為能力，但學生填報志愿都是在監護人的指導或同意下進行的，因此應認定行為人具備民事行為能力;學生填報志愿一般有一定的時間期限，而且有最后的確認環節，意思表示應認定為真實的;只要考生檔案無虛假內容，高校不違規錄取，高校招生錄取就應該認定為合法且符合社會公共利益。因此，一般而言，高校招生錄取是有效的民事法律行為。

3. 是否是合同行為

我國《民法通則》第八十五條規定:“合同是當事人之間設立、變更、終止民事關系的協議，依法成立的合同受法律保護。”合同成立的要件一般認為包括兩方面:一是須存在雙方或多方當事人;二是當事人須達成合意。[5]從合同成立的要件看，高校招生錄取符合合同成立的要件，考生與高校是招生錄取的雙方當事人，而考生填報志愿以及高校根據考生志愿錄取是雙方當事人達成合意的結果。從合同訂立的過程(要約邀請-要約-承諾)看，高考招生錄取是典型的合同訂立過程:高校的招生宣傳是要約邀請的過程，考生根據高校的招生宣傳填報志愿是向高校發出要約，高校錄取符合條件的考生是對考生要約的承諾。因此，高校招生錄取的法律性質是考生與高校簽訂合同的行為。

佟柔先生認為合同不僅包括債權合同、物權合同，還應包括身份合同。[6]我國《合同法》第二條規定:“婚姻、收養、監護等有關身份的協議使用其他法律的規定。”亦即《合同法》的適用范圍為涉及財產性民事權利義務的合同。那么，高校招生錄取合同是否是財產性協議，或者說高校招生錄取是否受《合同法》管轄呢?筆者以為，高校招生錄取合同應該受《合同法》管轄。理由如下:一是合同要么受《合同法》管轄，要么受《婚姻法》、《收養法》等親屬法管轄。雖然高校錄取使考生具有了大學生的身份，但肯定不能受《婚姻法》、《收養法》等親屬法管轄。因此，《合同法》似乎是唯一的選擇。二是招生錄取合同具有財產性內容。高等學校在制訂招生計劃時須按招生計劃準備好相關的教育教學條件(包括師資、教室、實訓實驗室、儀器設備等)，招生宣傳中將招生各專業的學費標準和住宿費標準予以公布，考生在接受學費和住宿費標準后才填報志愿，并在錄取后收到錄取通知書的同時收到一份繳費清單，學生在報到時(履行合同)應同時繳交相關費用才能注冊。作為高等教育的一部分，民辦高校雖然不以營利為目的，但其確實具有經營性質，而民辦高校的報到率(招生錄取合同履行情況)直接關系其營利水平甚至自身的生存。因此，高校的物質條件準備以及學生的繳費即是招生錄取合同的財產性內容。

二、錄取不報到考生應承擔的法律責任

1. 考生下一年的高考報名資格不得被限制

原國家教委1987年頒布的《普通高等學校招生暫行條例》第十二條第(五)款規定“上一年已被普通高等學校錄取而不報到的考生不得報名”。筆者以為，這一規定違背了基本的法學原理以及公民受教育權的法律規定。第一，這是典型的用行政權解決民事法律關系的案例。被錄取考生不報到是違反了招生錄取合同的約定，是民事違約行為。“違約方當事人只能向合同的另一方當事人承擔違約責任，而不應向國家或第三人承擔違約責任。”[7]因此，不報到考生只向錄取高校承擔違約責任。剝奪考生下一年的高考報名資格是以行政權力強行要求考生承擔行政責任，即考生雖然只違反與某一高校的約定，但卻要向全社會承擔責任。第二，剝奪了考生的受教育權。我國《憲法》第四十六條規定:“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》第九條規定:“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”在規范意義上，受教育權首先是一個公民的自由權，國家應當不得干涉。[8]以錄取不報到為由限制考生的高考報考資格，顯然違反了憲法和法律賦予的公民接受教育的權利。因此，限制考生下一年高考報考資格的規定已被取消。

2. 高考錄取后不報到情況不得記入考生誠信檔案

將已被錄取但不報到考生的情況記入考生誠信檔案作為下一年高考錄取的依據，似乎越來越得到人們的認同。甘肅、河南、陜西等省份已實行了這一制度，據說對提高報到率的效果十分明顯。[9]那么，是否應該將錄取后不報到的情況記入考生誠信檔案呢?根據筆者多年的工作經驗總結，考生不報到的主要原因包括:一是對錄取的學校或者專業不滿意，希望通過復讀考取自己滿意的學校或專業;二是出國求學，選擇了更好的人生發展道路;三是已經找到了滿意的工作;四是家庭經濟困難，交不起學費等。筆者以為，這些原因都很正當，對有正當理由而不報到的考生判定其誠信有問題似乎過于武斷。其實在我們的日常生活中，也不會因為偶爾一次具有正當理由的違約，就判定一個人誠信出現問題。如偶爾一、兩次的過期還款，只要不是惡意，銀行不會將其作為個人信用征集的數據。因此，考生錄取后不報到情況不應記入考生的誠信檔案。2008年底，傳聞教育部將于2009年實行將不報到考生情況記入考生誠信檔案這一政策。后學生司對這一傳聞做了明確的否認，其應該是基于與筆者相同的看法。另據《華商報》(2007年8月15日)報道，某考生的誠信檔案中因記入上一年錄取后未報到的相關情況，導致2007年該考生未被錄取，后來該考生將陜西省教育廳告上法院，要求撤銷相關記錄并錄取自己，而且要求省教育廳公開賠禮道歉。雖然筆者未能查詢到該官司的進展情況及最后結果，但筆者認為法院應該做出對考生有利的判決。

3. 只承擔合同違約責任

從高校招生宣傳(要約邀請)，到考生參考招生宣傳資料填報志愿(要約)，再到高校根據考生志愿錄取并寄發通知書(承諾)，是一個完整的合同訂立的過程。考生攜帶錄取通知書及相關費用到學校報到注冊則是合同履行的開始。考生被錄取后不報到，是不履行合同的行為，應承擔合同違約責任。合同違約責任一般包括違約金責任、損害賠償責任、強制實際履行、定金責任、標的物瑕疵補正等形式。那么，不報到考生應向高校承擔什么形式的責任呢?損害賠償責任是指違約方因不履行或不完全履行合同義務而給對方造成損失，依法或依據合同規定應承擔賠償對方當事人所受損失的責任。一般而言，損害賠償責任構成要件包括三方面:一是有違約行為存在;二是受害人受到損害;三是違約行為與受害人之間有因果關系。[10]高校已經為所錄取考生準備好了所有的物質條件，考生不報到肯定會給高校造成學費收入的損失(由于民辦高校全靠學費收入才能運營，民辦高校因考生不報到所造成的損失似乎更容易讓人理解和接受)，根據合同法的相關規定，考生應承擔損害賠償責任，即不報到考生應給予錄取高校一定的經濟補償。但要考生承擔損害賠償責任，向高校給予一定的經濟補償實際上無法執行。筆者以為，既然“合同違約責任可以由當事人在法律允許的范圍內約定”[11]，則可以由高校在《招生章程》(要約邀請的內容之一)中規定:凡是被本校錄取但不報到的考生，下一年將被本校拒絕錄取。這樣，既設定了不報到考生向錄取高校承擔的違約責任，也避免了考生向全社會承擔責任，保護了考生的受教育權。因此，被錄取后不報到考生下一年將被該高校拒絕錄取是其應承擔的唯一法律責任。

參考文獻:

[1]最高人民法院行政審判庭編.行政執法與行政審判參考[M].法律出版社，2000.185-186.

[2]張樹義.行政法與行政訴訟法學[M].高等教育出版社，2002.69-70.

[3]李松林.美國高校招生制度最新改革[EB/OL].http://www.eol.cn/daodu-3323/20080408/t2008/

t20080408-289417.shtml.

[4]佟柔.中國民法[M].法律出版社，1990.161.

[5][7][10][11]馬俊駒，余延滿.民法原論[M].法律出版社，2005.524，626，639，626.

[6]佟柔.民法原理[M].法律出版社，1996.259.

[8]韓大元.憲法學[M].高等教育出版社，2006.308.

[9]李冬梅.甘肅高考重點院校第一批次今起開錄25日結束[EB/OL].http://www.gscn.com.cn/Get/gsnews/0872209163726729_57.htm.