二八分治:中國高等教育質量評估制度改良的必然歸屬

摘要:中國高等教育評估在轉型期面臨諸多問題。預測未來，有待于從根本上突破定勢，重置新規，創設二八分治的格局，構建起可持續發展的高等教育質量保障體系。而盡快從單一行政策動的評估行為轉變為和諧分治的質量保障體系建設是中國高等教育評估制度改良的必然趨勢和出路。

關鍵詞:教育質量;評估機制;二八定律

一、突破定勢，回歸常識

近一段時間，關于院校評估的熱議漸漸平息，究其實，并非因為問題和矛盾已經得到了解決，而僅僅是因為新一輪的院校評估工作尚未系統展開。問題依然存在!

繼合格、選優、隨機評估之后全面實施的五年一輪的周期性評估，已經在褒貶不一的聲音中落下帷幕，計劃中的本科院校教學評估終于以“運動”的方式堅持著走完了一輪，從評估的制度規劃和運行程序上來講，劃上了一個圓滿的句號。后果難能可貴、功不可沒。雖然任何一項新生事物、包括新政策的實施總是難免遇到各種各樣的評論甚至阻力，但是值得注意的是，近年來關于院校評估的種種熱議卻大體上是陣營明晰的，各種意見的表達具有明確的身份角色印記:一端是教育主管部門及其評估組織代言方，另一端是迎評、被評的一線師生員工，旁邊是一批受命實施評估而樂此不疲的專家，背后更有冷眼旁觀的社會民眾，此外，還有一個態度微妙、復雜多變的特殊群體——忽左忽右的被評院校的領導和干部。粗略地判斷，組織方總認為評估卓有成效，利大于弊，只要在方法技術層面進一步改善，評估工作就會創造新的輝煌;而更多角度的呼聲以及更多的人則認為評估雖有不可抹殺的業績，但總體上是虛浮勞民的，有必要從根本上變換組織方式和評價方式才能有效促進院校教育教學質量的提升。

我國制度化的高等教育評估組織行為始自上世紀90年代，至今已歷經二十年。如果嚴格從1985年的起源時候算起的話，已經近三十年。三十年之于人的成長，已為“而立”標志所驅使;一項政策行為變遷近三十年，早該步入理性正軌，少些忽左忽右的折騰。五年一輪的大評估固然起到了不可否認的正面作用，但在整體上的目標假設、運行邏輯和技術方法上卻還存在著基礎性、根本性的欠缺和疏漏，更談不上與世界通則接軌。當然，我們可以忽視或者是漠視諸多關于評估的負面報道，對于“形式虛浮、數據作假、材料水分、過度接待、指標隨意、優秀過剩”等等評論置之不理，但我們還是不能夠回避對于一項關系到國家教育發展的大政方針政策進行的適時、理性的檢討。

冷靜分析，院校評估被津津樂道的功效中有一大部分恰恰是歪打正著的——教育評估并非如預期的那樣，直接促進了質量的提升而大多轉而促進了院校硬件投入和辦學條件的改善，這是歷史性的補缺功效，對于院校來說屬于階段性、功利性極強的意外收獲，有聲東擊西之顯效。這種行為實現了很大的價值但并非院校教育評估本身活動之價值。對此，我們務必予以甄別，并具有清醒的認識。另一方面，評估活動所消耗的附加成本和連帶出來的是是非非正在抵消評估所帶來的臨時性、表面上的好處。一項看似非常必要合理的教育政策已經到了讓社會大眾普遍關注、不斷質疑的地步，就早已不是教育主管部門或少數領導簡單地澄清、回避所能夠解決的問題了!如果在新一輪的評估政策制定之時無法與“國家教育中長期發展規劃”相呼應，且不在最基本的政策邏輯上進行反省、改良，依然維持原有行政驅動、一統天下的大格局，結果只會越來越被動。以往的院校評估活動已經說明，一項關乎教育質量提升的政策投入實踐之后，要使得良好意愿和行動結果相一致，還有很長的改革之路要走。良好的評估意愿毋庸置疑，但事實上，院校評估在日益變形的操作中逐步暴露出副作用，并漸漸喪失了其預設的功用，從而造成了社會大眾的曲解。

彎曲的尺子顯然量不出準確的尺寸。標準及其指標一旦本身經不起推敲或者存在病根，作用就會被削弱甚至失去意義。當所有評估活動的直接間接操作者和利益相關者都在宣稱評估好得不得了的時候，其實已經陷入了思維定勢，落入了政策研究的盲點。這正是新一輪評估政策制定實施之前必須厘清、突破的框框。

可喜的是，近幾年從上到下，人們已經漸漸開始談論教育質量保障體系的問題而不僅僅是孤立的院校評估了。作為一個大國的教育質量保證系統，就不能不涉計到內部與外部、宏觀與微觀、中央與地方、現在與長遠、整體與局部等多個維度。簡單的一刀切政策意味著落后，導致生機渺茫。“十一五”轉瞬即逝，現在各級各類教育所談論的話題是“十二五規劃”以及“中長期發展規劃”。雖然分級分類評估已經提上了教育主管部門的議事日程，但能否有效貫徹于具體的實施方案當中，還有很大、很多的體制、機制及其堅如磐石的觀念障礙需要排除。

時至今日，本人還是堅持認為，對教育評估行為作用的認識，及其對于質量保障體系的政策制定，必須基于下列假設。第一，古今中外的好大學、好學科和好學者，說到底，都不是評出來的，更不是根據指標“建設”出來的。第二、規模化的現代教育不能缺少評估的監控、制約和促進作用，說到底，教育評估在事業發展規劃中不可或缺。第三，完整的質量評估行為雖然可以來自組織系統的內部和外部各個方面，但說到底，質量評估終究還是院校自己的事情。換言之，教育主體才應該是質量評估的主體。第四，一個大國的高等教育體系一定是多樣化的，但說到底，多樣化的高等教育存在不可能運用同一種評估尺度來度量。第五，指標并不解決所有問題，評估有用、甚至有大用，但說到底，評估對于教育事業發展的作用畢竟是有限而局部的。

以上五條，本屬教育評估行為起始的基本邏輯，但以往的教育評估工作顯然有意無意、或多或少地與此相背離了。往后看，無疑應該成為新一輪評估政策制定的邏輯起點。為了確證這一認識路徑，本文適當展開分析，就能管中窺豹。

毫無疑問，現代的、大規模的教育體系需要健康、可持續的質量保障機制來維系正常運轉。質量是高等教育的生命線，是高等教育發展的永恒主題。隨著高等教育大眾化進程的加速，高校自身不得不面對數量、質量、結構、效益協調發展的問題，需要在建立健全內部質量保障機制的同時，合理借助外部質量保障體系來促進教育教學質量的提升。從這個意義上來說，代表國家行為的質量監管是必不可少的。而行政推動的高等教育評估活動作為高等教育質量保障系統之中的一種有效手段，也是必要而有價值的。

由五彩繽紛的個體所構成的多元狀態本是自然界存在的基礎和表現形式。一個大國的紛繁復雜的高等教育系統，必然需要多元的評價標準。單一形態的社會缺乏生機，劃一化的大學絕對缺少創新活力。分級、分類、分層、分項;歸種、歸屬、歸科，歸目;大綜合、多學科、小專業，各適其位;人文思辨、科學探究，交叉融匯，各得其所。如此多樣而多元的景象乃一個大國健康、現代、和諧高等教育體系的特征和標志。承認多元的存在，是體現教育政策公平和劃分教育資源公正的前提。即便是從事同一個專業研究的專家，各自的解題方式和路徑偏好亦千差萬別。作為個體的專家學者，他們不可能簡單地作為對方的專業化評判標準而存在。

把問題想到底，優秀的學者和名牌的大學當然都不是“評”出來的。要不然怎么會有出“類”、拔“萃”的表述。近年來的評估造成了一種假象，就是當一所學校、一個學科或者一個學者能夠不偏不倚地被框進一個貼滿了指標的大柜子里，即具備了所謂“優秀”的條件時，它就成為好學校、好學科和好學者了。因此而使得所有的人都去關心“貼標簽”而忽視了“做事情”。當然，這些所謂“優秀的指標”原本都是有根有據的。就大學而言，本來是某個個體在探究真知的過程中超越創新、興利除弊、新陳代謝之后的種種特征，后來被證明確實促進了學術和社會的進步發展，繼而提高了辦學水平，成就了自身的卓越品質。其后，一旦這些事件或者人物之內隱的品質被忽略而外顯的特征被固化為標準之后，挑選出來成為“優秀”的指標模板就已經具有了兩面性——一方面以榜樣的力量促進事業發展，一方面以框框套套的形式阻礙新事物的超越。一朵花因其芬芳獨特而被稱之為玫瑰，并非因為叫做玫瑰才擁有獨特芬芳。愛因斯坦不是評出來的“名師”，哈佛不是評出來的“名校”，貝爾實驗室不是評出來的“重點基地”，馬克斯·韋伯的組織理論不是評出來的“精品課程”，奧本海默也沒有被授予“優秀教學成果獎”。評估行為無疑可以實現督促監管，卻不能對質量提升有什么直接的作用。探究發現并尊重實踐事物本身發生發展的規律才是質量的真正尺度。評估只是裁衣用的那把尺，稱重時的那桿秤，而不是制造優秀大學、優秀學科、優秀學者的萬能機器。

接下來，從組織效能角度，還需要權衡內部與外部、成本與效益孰輕孰重的問題。組織運行效能可以從不同角度加以評價，也可以由不同角色的群體來評價，大體上可以劃分為系統內外兩個方面以及主觀評價與客觀判斷兩個維度。對于一所高等學校而言，來自教育內部的評判與來自教育外部的評判均不可少。高等教育自身運行規律決定了高等教育質量既受高教內部各個環節、又受高教外部社會環境和條件諸因素的影響和制約，價值評判標準在這兩方面所產生的作用，有時是一致的，有時卻是矛盾的。能夠實現內外一致、主客觀統一當然是最理想的狀態，但事實上很難實現這種平衡。而且，如果實施評估的人們都認為不錯，而被評估的對象都認為欠妥;教育內部的人員津津樂道，而教育以外的民眾誤解多多的話，就證明這種制度的確是到了不得不改良的時候了。進一步說，一方面，組織自身的生長環境和特性決定了只有組織自己的成員才有判決自身行為的權利，外在標準理應為輔，是作為參照系存在的;另一方面，作為社會思想或科技先導的大學組織，其所思所行的品質衡量常常表現出對既定規范的超越，在這種情況下，外在評判標準是否有意義都已經成了問題，更不用說還要依據外在的價值評判來裁決高等教育的質量。無奈，當前的現實是，大學內外的蕓蕓眾生似乎更加關注評估指標完成所帶來的外部資源、社會聲譽以及在體制圈的認可程度等外部效能，從而忽視了評估的外部效能其實是為內部效能服務的基本功能定位。和諧教育評估的目的最終還在于促進質量提升，改善大學的內部效能，通過評估敦促高校著眼于自身建設。大學是為了實現自身的發展而評估，不是為了適應外部要求而評估。更進一步討論，在“一切為了評估”的口號之下，應評、迎評所消耗的人力、物力、財力是需要計入成本的。現有評估效能與其所付出的顯性和隱性成本是否相當甚至有所值，是值得推敲的問題。依照經濟學的標準，效益大于成本即值得，反之則不值得，若兩者持平則勞而無功。本文提出的假設是——如果把迎評之時投入的人力、物力和財力直接投入到教育科研活動之中，效果是否會更直接地表現在質量提升之上?!再接著追問的話，關于指標的合理性與專家行為的可控性也是值得商榷的。首先，指標的科學性是相對的，其次，專家行為的可控性是有限的。領導機關的同志們以為，只要研制出一套“科學的”評價指標體系，并不斷加強對專家的培訓和紀律控制，專家們就會成為客觀標準的代言者。而這一點，無論從人性、科學性、組織行為和制度變遷的歷史上看，恰恰都是不確定的。

因此，關于新一輪的院校評估方法選擇直至整體的教育質量保障體系建構，小打小鬧，象征性的局部的改革顯然無濟于事，而大刀闊斧地改革路徑，恰恰應該是在教育規律上的返璞歸真之舉。

二、各司其職，二八分治

上行下效，天經地義。彼得·杜拉克說:如果獎勵天才，你就得到成功者;如果獎勵做戲，你就得到演員。所以，新一輪評估政策的制定，代表國家層面的頂層制度設計是關鍵。在教育發展的中長期規劃之中，作為中央一級的評估政策選擇及其機構的設置定位，務必站在國家整體教育質量保障體系的角度來建構，要努力追求并實現高等教育質量“目標”、“目的”和“結果”的協調一致。“目標”就是建立科學動態、與國際潮流相適應的教育質量保障體系;“目的”在于促進各級各類高等學校高質量、健康地生存與生長;“結果”旨在讓中國高等教育系統中的每一部分，包括中央和地方、教育行政部門和高等院校、教學與科研、學術發展與社會服務多角度職能相輔相成，各司其職，最后各得其所。為了創建和諧評估的局面，新體系需要通過“組織作為”與“技術改良”兩個方面的交叉作用形成相輔相成的互動機制。

(一)組織作為的必然趨向——做正確的事情(Do right things)，創設各司其職的體制環境

首先，游戲規則的確定是當務之急。要盡快建立起科學動態、并能夠與國際規則相適應的評價體系以及相對穩定的法律法規。多元的高等教育系統需要多元的評價標準才能與之相適應，單一的評價主體和單一的評價標準早已經無法適應現實教育發展的狀況，專注于建立健全中國高等學校的多樣化發展標準，才是教育部的分內之事。在多元化的評估框架下，不同類型的高校才有可能找到適合自己的發展模型和度量標尺，以此開展的評估活動才不會與良好的評估意愿背道而馳。在此基礎上，避免折騰，轉變朝令夕改的組織行為方式才能為高校的健康發展創設良好的環境。

其次，大力扶持行業協會是明智之舉。培植有公信力的教育中介組織對于現代國家之現代教育管理而言勢在必行。單一行政性評估的諸多弊端無法依靠其自身來克服。既當運動員又當裁判員的評估政策及其組織方式，不僅難以服眾，更無力擔當教育整體評價的重任。未來最有公信力的評估結論，將會像許多發達國家一樣，來自于與大學沒有直接利益關系，能夠站在公眾角度、同時兼顧政府指向、滿足社會和學校的需求、能夠在評價中保持“超然”態度、按公允的價值標準進行公正評價的組織。事實上，建立非政府組織的高等教育評估行業協會已經呼聲四起。目前，從中央到地方，各級各類教育評估機構已經應運而生，評估機構逐步衍生的基本態勢已經形成，中介評估的認識及輿論環境日趨理性，建立與之相適應的高等教育評估行業協會已是水到渠成的事情。在此基礎上，國家一級直屬的評估機構應該成為一個中樞紐帶，通過行會、政府、社會和學校多方組合的機制來協調運作，系統完成教育評估任務。與此同時，政府應該著力于加強元評估機構的建設，依靠制度化的元評估活動來實現對行業協會及其相應組織活動的監督和管理。

接下來，調整重心是理所當然的選擇。回頭再討論整個質量保障體系中代表國家及其納稅人層面的頂層評審行為，并不需要面面俱到，只要抓緊抓牢“底線”，而且結論絕對不宜細分。所謂優、良、中、差，僅僅是人為劃分且屬于相對的等級表述，不可能適用于所有院校。更何況，在評估等級與政府資源掛鉤的制度格局下，院校為了獲得“優秀”等級就會助長虛浮的“忽悠(優)”行為。“優”其實是評不出來的，“優”是出類拔萃的表征。這種表征除了事物發展自身的規律所能夠證實之外，人格化的評審是難以甄別的。優秀的大學、優秀的學科和優秀的學者往往是自組織發展興利除弊、新陳代謝、調節而成的結果，絕不是指標對應的結果。大學是一個自組織文化系統，自身會根據社會政治經濟、文化的變遷以及開放的程度來調節自己的生存與生長機制。要能夠生存發展，在法定的界面下，它自己會適時劃定“該與不該”的界限。因此，來自國家層面對大學辦學的評估與監控，重點就是底線。就是要從宏觀上把握大方向而不宜糾纏于具體指標的等級優劣。底線評審可以規制大學的違規行為、保障受教育者的權益、促進其按照先進文化的規則前進，這才是教育評審中行政主導的理性角色。因此從評估的邏輯來講，不應該提倡評優。一流大學也都不是評出來的，同樣是自組織機制作用的結果。正如創新是不可以評的，學術也是不可以評的。學術需要的是自由，而不是指標規定。在大多數情況下，評優行為其實副作用極大。

最后，務必從根子上對現有教育評估模式進行改革以實現轉機。目前，大家都在談改革，但如何改革才能真正解決問題?答案是:整個教育評估的邏輯起點和根本運行方式要徹底改變。當前的改革訴求其實并沒有觸及到現行評估體系熱鬧外表下潛藏著的根本矛盾和危機，而只是津津樂道于指標的調整、標準的設置和專家的規范等。這些具體問題固然重要，但總歸是屬于第二位的技術問題，最重要的問題還在于整體的運行邏輯要改變，否則一定落得換湯不換藥的效果。為此，政府先要轉變觀念，跳出小現場，著眼大局面。教育行政角色要從直接操辦評估變為宏觀管理組織協調。接下來，更關鍵的問題是，改革不一定翻天覆地，但往往伴隨著既得利益格局的重組和調整，這才是真正傷筋動骨之所在。一旦單一的行政性評估被多元化的評估體系和評估角色取代之后，健康和諧的教育評估局面就會逐步形成，踏踏實實的辦學行為和異彩紛呈的人才培養和科學研究嘗試就會應運而生。

(二)技術改良的必然趨向——正確地做事情(Do things right)，形成二八分治的良性機制

眾所周知，意大利經濟學家帕累托提出了“二八定律”。據此放眼大千世界，內省社會百態，異曲同工的現象無處不在，一些學者甚至命之為“宇宙大法則”。作為一個社會的子系統，高等教育及其質量管理的體系架構概莫能外!借鑒二八定律來改良未來的高等教育評估體系并相應建構起系統各部分之間的協調關系，將不失為一條便捷有效的操作途徑，會極大地提高高等教育質量保障的效能，繼而實現各得其所、美美與共的和諧教育格局。

首先，質量訴求需要二八開——包括優秀(20%)與合格(80%)、國際化(20%)與本土化(80%)、個性(20%)與共性(80%)、創新(20%)與堅守(80%)等多重關系。世界上可能很少有哪個國家、特別是一個大國的高等教育質量評估與管理是統一由一個部門組織實施的。因此，在整個質量管理格局中，20%的職能由中央管，80%的職能由地方管，或者說20%由政府行政直接組織，80%委托中介行會實施勢在必然。在未來多樣化的高等教育體系中，中央評估機構其實只需要專心管好20%的學校，這些學校類似于“985”以及“211”院校中部分實力較強、享受政府專項資助的學校，重在用國際化的“優”的標準檢驗之、促進之;而80%的其他高校，包括各省、市、自治區財政經費支持的地方高校和多元化投資主體興辦的高校，應該下放給不同區域的二級評估機構和中介機構完成質量監管的任務。這類高校的評判標準重在“合格”以檢驗其教育責任的履行狀態。對于這類院校而言，本土化、特色化理應成為其生存和發展的主導價值訴求。進一步說，選優評估要自愿，同時堅持國際化標準;合格評估要強制，要尊重并承認地方化標準。自愿就沒必要作假，合格就不會盲目攀比、競相升格。換個角度來想，所有石頭都做了塔尖，那就沒有金字塔了;所有學校都爭做一流，那就沒有所謂的一流大學了;所有學校都是優，那就沒有真正的優了。

其次，主輔關系需要二八開——包括主體(80%)與客體(20%)、內行(80%)與外行(20%)、內因(80%)與外因(20%)、自主(80%)與他主(20%)、內部監控(80%)與外部約束(20%)等多重關系。正如文前所分析的那樣，說到底，教育質量是教育主體自己的責任，無論是學校、學科還是學者個人，維系品質、追求質量是生存與發展的第一要則，不可懈怠。無論來自何方的評估，其重心都在于促進高校生成內部的質量監控體系，來自外部的監控和約束至多只占五分之一。換句話說就是，只要談到教育質量的問題，大部分是教育者自己的責任，小部分是外部監控者的責任。高校內部的質量保障系統在教育質量建設大格局中起基礎性作用。所謂的辦學定位、發展戰略等最終都需要通過高校自我檢查和自主調節來實現，外部保障體系要真正發揮作用，也只有在高校內部質量保障系統運行正常的基礎上才能實現。況且，外部評估只是整個教育質量保障體系中的一個環節，對于教育質量的促進僅僅承擔有限責任。因此，外部監管盡管重要，教育質量最終還取決于高校本身。簡而言之，外力評價的作用在于約束，外聘專家的作用在于旁觀者清，非教育專家的介入有助于拓寬質量的視野，而外因的作用發揮必須靠內因的轉化才能得以實現。當一所院校、一個學科或者一個學者作為教育主體的作用被外力忽視甚至拆解替代的時候，教育質量的根本依托載體都不復存在了，所謂質量品行也就化為過眼云煙。因此，內外和諧二八開才是正途。無論怎樣褒揚外力評估的促進作用，都不可以主次顛倒，更不能以破壞高校自身的自組織調節及生長機制作為代價。

再者，評判內容需要二八開——包括定量(80%)與定性(20%)、指標(80%)與非指標(20%)、客觀事實呈現(80%)與主觀價值評判(20%)、評估前(80%)與評估后(20%)、介入評估(80%)與非介入評估(20%)等多重關系。現如今，高校雖然常常號稱要進行驚天動地的所謂教育改革，但許多學校卻連基本的辦學狀態數據都無法有效提供，辦學數據“真實可靠”的起碼要求尚不能達到，校內不同部門、不同時段、不同渠道的上報數據相互矛盾的情況比比皆是。因此，信息真實成為有效遏制評估虛浮取向的前提，必須把主要的精力用于數據平臺建立，部分的注意力用于專家的研究診斷，才會更有利于促進院校的基礎建設，同時也能最大限度地遏制評估的副作用。與此同時，需要前后呼應二八開，評估前的內功歷練和自身建設才是所謂“迎評”的重點，而評估后的整改修復作用份額雖小，亦必須相應加強，否則，就難免以熱鬧開場而以應付收工結局。簡言之，能夠接受公示檢驗的辦學數據、評估后的整改修正行動以及非介入性的文本分析乃至于元評估活動的調節作用這些環節都屬于未來教育質量監控體系建設中不可小視的問題。

總之，和諧共榮的高等教育質量體系必須依賴于多樣化的保障機制。惟有多元并舉的教育質量評估體系才能夠適應大國現代大學之健康、可持續發展的需要。上述問題的有效解決，可以從根本上削弱“迎評”之熱情而必將加強“促建”之功效!而本文關于二八分治的斷言，不是宿命，而是眾望所歸，更是規律使然!此文寫作于當下，必將驗證于未來，不信?我們拭目以待!