效率之“魅”成就壟斷之“利”

近幾年，中央企業發展較快，業績不斷提升，對央企壟斷問題的議論也在增多。判斷和評價壟斷，關鍵要搞清楚三個問題:判定壟斷的標準;壟斷的形式及合法性;對壟斷的治理。若是允許的壟斷，則是如何進行監管;若是不允許的壟斷，則是如何消除。以此思路討論央企的壟斷問題，可能更有啟發性、更有體會和收獲。

同競爭相對立，壟斷是指在市場中妨礙或排斥了競爭。主要是指在市場準入方面的限制。其一，新的競爭者受到一些(與其相應的)壁壘限制，無法自由進入某些市場。若某些市場受到準入限制，即使有幾家企業競爭，甚至是十分慘烈的競爭，這個市場仍然是壟斷的，只不過是被幾家壟斷者占居。其二，如果在一個市場中，有強勢的市場競爭者，通過非允許的手段，將其他企業逐出市場，導致市場中的競爭者減少，競爭態勢被弱化，同樣可以說市場出現了壟斷。

如果說競爭是市場經濟的常態，壟斷在市場經濟中也是不可避免的。壟斷與競爭并存，是市場經濟的正常現象。壟斷有三種形式:自然壟斷、行政壟斷和經濟壟斷。對于這三種形式的壟斷，我們均不能片面否定，必須視情況進行必要分析后才能做出相應判斷。一個市場是壟斷還是競爭，如果選擇壟斷采取哪種形式，關鍵取決于效率。

自然壟斷企業

自然壟斷主要體現在對管網設施的經營，因此經營此類業務的企業被稱之為自然壟斷企業。在央企中，國家電網公司、南方電網公司均為電網設施的投資者及運營者。目前，這兩家企業是央企中典型的壟斷企業。因為對于用戶來說，它們都是獨一無二的選擇，是電力供應市場的獨占者。其壟斷分為兩個方面:一是電網設施的壟斷運營，二是電力交易市場的壟斷。

第一種壟斷是自然壟斷。這是正常的，更是必須的。因為我們不可能建兩個以上的電網供用戶選擇，這是浪費，更違背效率原則。自然壟斷是必需的選擇，但它可能會給用戶帶來損害。因此，對于自然壟斷來說，唯一可做的就是如何進行有效監管。這種監管主要體現為確定價格和制定服務標準。

第二種壟斷應該是行政壟斷，即電網企業作為電力交易主體對發電企業、電力用戶構成的雙邊壟斷。發電企業發出的電要賣給電網公司，電網公司再將購得的電賣給電力用戶，電力生產商與電力用戶不發生直接交易關系。

對于電網公司的這種行政壟斷必須要消除，因為其源于電力體制改革的輸配分開不到位。由于電力體制改革輸配分開沒有到位，因此，電網公司作為電力交易主體的行政壟斷問題一直存在，這個問題需要解決。但這并不是電網企業的問題，而是深化電力體制改革的問題。行政壟斷被消除后，電網公司便成為經營輸電業務的自然壟斷企業。此時，輸電價格要受到國家嚴格管制，而售電量則取決于整個宏觀經濟增長。因此，對于電網公司的考核，不應該是利潤、業務增長量，因為這兩者都不是電網公司自己可以掌控的。考核的指標應該是單位輸電量成本最小。

行政壟斷企業

行政壟斷同自然壟斷無關，它們是因制度規則上的市場準入障礙而形成的壟斷。擁有這類壟斷權的企業被稱之為行政壟斷企業。對于行政壟斷，應該做具體分析，有些是需要的，有些則是要消除的。

中石油、中石化、中海油是中國實行勘探、煉油、零售縱向一體化經營的三大石油公司。在勘探領域，這三大石油公司擁有國家賦予的勘探開發權，居于壟斷地位，這種壟斷就是行政壟斷。石油是不可再生資源，在石油勘探開發領域，世界上除美國外都采取國家石油公司體制，由政府直接控制。中國采取三大石油公司壟斷原油生產是符合國際通行做法的。在煉油環節，市場準入雖然是有管理的，但在相當程度上是放開的。目前，已經形成了很多煉油廠商，有外資、地方等煉油廠。成品油零售環節已完全放開，除三大石油公司的加油站外，還有相當數量的外資、民營加油站，只不過中石化、中石油占有更大的市場份額。

這里的問題可能是，中石油、中石化、中海油擁有勘探開發的壟斷權，在煉油、零售環節居于優勢地位，它們利用在上游的控制權，對不是自己經營的下游企業采取歧視措施。這個問題，可供選擇的解決方案有二。第一，讓其他的煉油企業、零售企業也搞縱向一體化經營;第二，進行必要的市場監管，讓中石油、中石化公平對待非自己的下游企業。顯然，第一種方案是不可行的，因為不符合效率原則。那么，只能采取第二種方案，即加強并完善市場監管。當然，我們不排除在煉油、零售兩個環節準入更多的非三大石油公司的企業，從而擴大它們的市場份額，但勘探開發領域的行政壟斷格局是不可改變的。

中國鹽業總公司(簡稱“中鹽總公司”)，是央企中的食鹽專營企業。它擁有食鹽生產與銷售方面的行政壟斷權，即食鹽專營。專營的理由是確保對碘鹽的市場供應，解決食鹽的安全問題。從真正的市場格局來看，沒有真正做到專營，因為存在著一定數量的中鹽總公司之外的生產者。因此，在鹽業市場上，問題就成為對非專營者進行打擊，這種打擊可能不是產品不合格，而是沒有專營資格。這種情況下，我們就提出另外一個思路，取消專營，實行市場監管。這也是目前的一種觀點，即放開食鹽生產的市場準入，對生產者資質進行嚴格管理。資質不具備者，禁止進入;已經進入者，若產品達不到標準，勒令停產或取消資質。因此，中鹽總公司的行政壟斷權，應該是一個值得探討的問題，至少它有可消除壟斷的另一種選擇，這就是鹽業生產的資質管理及產品質量監管。

中國電信、中國移動、中國聯通作為基礎電信運營商，是行政壟斷企業，政府只允許這三家企業經營基礎電信業務。實際上，政府實施的這種行政壟斷，并非就是其他擬進入者的真正準入障礙。即使沒有行政壟斷，在三大運營商已經占據市場的情況下，民營企業也很難再進入基礎電信市場。因為，從事基礎電信業務需要大規模的網絡基礎設施建設投資，作為民營企業很難有如此雄厚的財力。即使有這樣的能力，已有的三大運營商已經滿足市場需求，再新建一個網絡只是增加一個新的競爭者，在市場需求未相應增加的情況下，只能是已有競爭者、新競爭者間的競爭，其結果是已有競爭者的市場被擠占，新進入者又達不到期望的市場目標，從而造成資源浪費。所以，批評基礎電信業務方面的壟斷是沒有意義的。因為無論是壟斷還是放開，都不會有民營企業的進入。而行政壟斷更多的是對國有企業的限制，減少國有企業在基礎電信業務的數量，防止更多網絡投資造成的浪費。至于說，在基礎電信業務外的電信增值業務，已經完全放開。非國有企業已經是這個市場的主要競爭者。

關于軍工企業，更要視情況進行分析判斷。說它們是軍工企業，指的是它們承擔著軍品生產任務，但同時它們也在從事民品生產，而且有些企業的民品生產已遠超過軍品生產。在軍工生產領域，10家軍工企業的行政壟斷是必要的，因為軍工生產不僅涉及國防安全，而且還關系到社會安全，不可能放開。

這種壟斷主要體現為資質及合同訂貨方面。不過，在實際生產過程中，民營企業已經廣泛參與，同軍工企業協作完成一些軍品的生產任務。在民品市場，不存在軍工企業壟斷的問題，因為在軍品生產任務不足的情況下，這些軍工企業為了發展，才進入其他市場。此時，關鍵可能不是打破軍工企業壟斷的問題，而是軍工企業打破其他企業對這些民品市場的壟斷問題。

經濟壟斷企業

經濟壟斷是指市場并不存在準入管制，由于存在著具有雄厚實力的企業，限制了其他企業的進入或將已有的一些企業逐出市場。首先，我們要分析是否存在這樣的經濟壟斷企業;其次，若存在，看它是否降低服務質量，提高價格。若這兩個條件均具備，可以說市場出現了壟斷，妨礙了競爭。在央企中，具有經濟壟斷嫌疑的可能是五大發電集團、六大建筑集團和三大航空集團。

華能集團、大唐集團、華電集團、國電集團、中電投集團，這五大發電集團2002年底重組后進入市場，得到了比較快的發展，市場份額不斷增長。2002年五家發電集團的市場份額為34%，2008年底已上升到45%(其余55%的市場份額被地方發電企業、民營企業占有)。這種市場格局的形成有五大發電集團的競爭優勢所致，但更多的是煤炭價格上漲導致電力生產成本上升。近幾年煤炭價格持續上漲，導致電力生產成本不斷攀升，電價的上調幅度卻有限。一些電廠因而陷入困境，有的被迫關閉，有的轉給五家發電集團。五家發電集團利用自己的規模優勢、管理優勢，在應對煤炭價格上漲方面具有更強的承受能力。當然，這也給五大發電集團的規模擴張帶來了機會。

中建總公司、中國中鐵、中國鐵建、中交集團、中冶集團、水電集團，這六大建筑集團作為建筑工程企業，曾經有過比較困難的時期，但近幾年規模迅速擴張，有的已經進入世界500強。六大建筑集團的發展源于它們的競爭優勢和市場機會。從市場份額上看，這里存在著壟斷，但實際上又是競爭的。因為六大建筑集團本身是由若干個建筑企業打包后組建的，且有些成員是高度同質的。這些成員企業在相互競爭中就占據了某一個基礎設施市場。所以，這里的壟斷并非真正意義上的壟斷。更重要的是，這些建筑企業集團同其他企業相比，能夠更有效地保證工程質量。如果非要說六大建筑集團具有經濟壟斷，妨礙了市場競爭，那么可供選擇的就是對不合理壟斷的企業集團進行拆分，其結果就是取消集團公司，讓集團各成員企業獨立成為一級法人企業。而這又回到集團公司組建前的狀態，國企改革走了回頭路。這顯然是不可行的。

三大航空集團基本上控制著國內的航空市場，相對于新進入者來說，它們形成了經濟壟斷。但它們之間是競爭的，有時為爭奪市場份額還惡性競爭。所以，這種經濟壟斷并沒有提高價格。至于說三大航空公司的服務質量，這是一個引起非議較多的話題。有人將服務不到位歸結為三大航空公司的壟斷，這種說法是否準確也值得商榷。如果引入民營航空公司參與競爭，如航班延誤和一些服務的問題就解決了，這未免有些過于簡單化。很可能民營航空公司做的還不如現有的三大航空公司好。

兩點結論

通過對央企壟斷問題的上述分析，我們可以得出以下結論:

說央企壟斷，必須具體化。說出是哪些央企在壟斷，否則，無助于問題的解決。即使我們判定某個央企在壟斷且損害了市場競爭，但這種壟斷的受害者也并非只是非國有企業，一些國有企業也同樣飽受壟斷之苦。如電網公司在電力交易市場上對發電企業及最終用戶的雙邊壟斷，受影響的不僅是最終用戶及非國有發電企業。五大發電集團同樣對雙邊壟斷有看法，強調應推進輸配分開改革。

即使是確實有央企存在壟斷問題，必須搞清楚是什么樣的壟斷。對于自然壟斷及允許的行政壟斷是如何監管的問題。對于不允許的行政壟斷則要消除，方式就是取消行政上的市場準入障礙。對于經濟壟斷，如果是有效率的，則應該允許其存在。如果影響了效率，損害了消費者的利益，就要對壟斷者進行拆分或者確保新的競爭者進入市場。