論“科層制”與中國官員管理制度

編者按：

中國官員管理制度因中國歷史上遺留的宗法制度殘余——家長制，而一直是一個難于解決的問題，人格化等非理性的因素通常是困擾官員管理者的難題。歷史上和當今的黨和國家都曾不斷提出應對的措施，也曾因此起到效用；但是官員管理的根本還在于理性化的制度基礎?？茖又谱鳛楝F代組織的理想模式，在理性化地管理官員上，是一種需要特別引起關注的制度模式。

歷史的啟示

中國古代有較為完備的官僚管理體制，魏晉以來的九品官制是中國官僚管理制度的代表。說明中國從古代就已經有了針對官員管理的制度體系。然而，即便這樣，中國古代在官員管理上仍然出現了很多問題，甚至有學者認為：中國古代社會從未清廉過。歷史上官員貪腐的案件、事實不勝枚舉。歷史上十大貪官之一的東漢國舅梁冀，就是憑借祖上與光武帝劉秀的姻親關系在朝中為官，并逐漸積掌大權，甚至到了左右皇帝的廢立，從而影響了東漢政權的穩定。還有眾所周知的清代和坤，論才學，不是金榜有名的文人，在國家大事的策略上也沒有大的建樹。講武略，他的水平更是低下。僅憑能揣度圣意，就可以官運亨通，青云直上，不受官制羈絆，直到成為中國第一大貪官。

縱觀歷史上各大貪腐官員的官場經歷，大多都有借助裙帶關系，脫離正常官制規則，權力不受約束，結黨營私的特征。這在中國古代，是一種普遍現象，甚至被認為是道德楷模的舜也不例外。據《孟子》中記載，舜也曾經做過“不惜損害普通百姓正當權益，為親友牟取私利”的事，也應以腐敗同論。此外，結黨營私在中國歷史上釀成大禍的也不在少數。

古代的最高統治者為了避免這些弊端，也嘗試過一些比較有成效的官員管理措施，來限制這些不受約束的權力。如宋太祖杯酒釋兵權之后，表面看來，軍權已集于皇帝一人之手，但還沒有從根本上解決問題。因為那些領兵作戰的將領只要擁有軍隊，一旦博得部下的信任，控制了屬下的兵士，就有可能憑借手中的力量防不勝防地發動軍事政變。要想從根本上解決將領擁兵自重的弊端，只有改革軍制才能達到目的。為了將軍權完全集于皇帝一人之手，趙匡胤創立的“更戍法”。除守衛殿前的諸班外，所有其他禁軍都要按期輪換到某地戍守，將領自然也要不斷調換。常常是某位將領剛剛調到某軍，還沒有達到官兵相熟的程度，很快就被調往別處了，“兵無常帥，帥無常兵”。宋太祖的目的所在，就是防止將領結黨營私。要想叛變，必先結成黨羽；黨羽間必有一個相互熟悉、了解的過程，只有慢慢加深感情才能形成。而“更戊法”常使得“兵不識將，將不識兵”，就更不用說相互結黨叛變了。于是，對那些握有幾千里地盤、上十萬軍隊的重鎮將領，宋太祖只要發出一紙詔令，就可讓他們立時變為孤孤單單的“光稈司令”，防范臣屬的目的也就達到了。

從這樣的例子中我們可以看到中國古代管理官員的智慧，雖然沒有徹底解決官員的貪腐與低效，卻給我們以相當的啟示，就是在適度的管理體制下，官員管理的秩序是可以得到理性調整的。然而，今天中國的官員管理上，類似古代社會中的問題依然存在。

中國官員管理的問題

中國官員中存在著普遍的問題，已經嚴重影響到了中國政治在世人眼中的形象。其中貪腐行為、瀆職、濫用權力、人浮于事、裙帶關系、管理低效不一而足。

總部位于柏林的“透明國際”，2009年發布的“全球腐敗印象指數”表明：在參與調查的180個國家中，中國排名79位，這已經比2008年73位的排名再次靠后了6位。

中國官員的貪腐問題，一直難于解決。過去一萬元即稱大案，而今一萬元已經算不上腐敗。幾百萬、上千萬的貪腐屢見不鮮。據有關方面統計，1995年五萬元以上的貪污受賄案有7725件，而2001年一年，查辦數量36447件，數額100萬元以上的案件就有1319件。據不完全統計，2005年前公安部在案通緝攜款潛逃的嫌犯就有4000多名，涉案金額達500多億人民幣。中國貪腐案件的特點，往往是上下串通，內外勾結，縱橫交錯，一榮俱榮，經常是拔出蘿卜帶出泥。如沈陽的馬向東案，涉及“一把手”黨政管理人員16人，干部百余人；賴昌星案，涉及28個單位，2046人，其中地廳級76人，東方鍋爐集團4名主要負責人集體作案。過去的那種以個人為單位的貪腐行為，早就被集體貪腐取代，貪腐官員日益集團化。各方官員的貪腐在行徑敗露之后，給自己種下禍患的同時，也引起政府相關部門的往意。深挖保護傘，已經逐漸成了近來打擊腐敗運動中，政府提到最多的一個要求。

瀆職、濫用權力現象在中國官員中同樣廣泛存在。據最高檢察院瀆職侵權檢察廳負責人透露，2005年至2009年3月，全國檢察機關共立案查處司法領域瀆職侵權犯罪案件7613件9270人。其中，濫用職權1649人，徇私枉法1537人，幫助犯罪分子逃避處罰478人，民事、行政枉法裁判297人，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行165人，私放在押人員115人，濫用職權、徇私枉法等“主動性”犯罪占六成以上。其中較典型案件如：司法部紀檢監察局二室主任林建東故意泄露國家秘密，受賄案；廣東省清遠市中級法院院長傅作慶濫用職權，受賄案；貴州省貴陽市中級法院執行局局長席里龍等人濫用職權，受賄案；河南省周口市公安局七一路派出所副所長冷飛等人刑訊逼供案等。中國官員中存在的權力與責任不平衡，行政主體有權無責或有責無權，權力與責任的不對應、不對稱、不相等，必然導致有權者不愿負責，亂施權威，無權者不能負責，推諉責任。也必然導致沒有切實的責任約束，甚至在利益的驅動下，行政機關和人員努力擴張自己職能和權力的種種行為。

據《瀟湘晨報》報道，江西省德興市是個縣級市，總人口才31萬，但其官員之多讓人吃驚，副市長竟達10名。官員的職位決定了官員的利益，有了職位也就有了利益。英國著名學者帕金森在《官場病》一書指出，行政權力擴張引發人浮于事、效率低下的“官場傳染病”。帕金森認為，一個不稱職的官員，可能會聘用兩個水平比自己更低的人當助手，分擔他的工作，減輕他的負擔。因此，在行政管理中，行政機構會像金字塔一樣不斷增多，行政人員會不斷膨脹，但組織效率越來越低下。與此同時，許多地方官員正好借此大張裙帶之風，甚至把官職和公家利益奉送給體己情人。據統計，中國目前揭露的官員腐敗案件中，只有5％的案件當事官員未查出涉有情婦。當事官員經常能借此手段將整個單位控制在自己的股掌之下，甚至有些下屬的妻子也難于幸免。如陜西的龐家鈺，霸占十幾位情婦，并對她們照顧有加，她們的丈夫也都得到調任或提升的機會，甚至龐家鈺還將國家引水工程分包給自己情婦們臨時成立的皮包公司，導致工程出現嚴重問題，給國家造成不可挽回的損失。

中國官員管理的問題現狀，讓人不能不思考，什么樣的中國官員管理制度才能制止，或有效地控制官員貪腐等一系列的問題。

從家長制到科層制

縱觀整個中國歷史，宗法制度一直深深地影響著中華民族的生活。這種現象，存在的主要原因是：小農自然經濟生活方式一直延續下來，雖有所變異，但其模式基本未改。宗法制度的本質就是家族制度的政治化，一部中國史，就是一部家族統治史。家天下的主要特點就是一姓家族統治～個朝代，只要這個朝代不滅亡，這個家族就一直統治下去。中國古代這種宗法制度，延續而成長生不衰的家族制度。族權也借此演化而來，并為歷代統治者所重視，宋朝的張載也主張“立宗子法”，“以管攝天下人心，收宗族，厚風俗”。

宗族和宗法關系在中國的長期存在，導致在中國特有的“家國同構”現象。也就是，家庭、家族和國家在組織結構方面的共同性，使國家結構也深深地打上了家族結構的烙印。并不可避免地在官員的管理上造成人情、選親、結黨、裙帶的特征。而中國宗法制度下的家族政治，恰是現代組織管理制度所摒棄的家長制的特征。它同現代化組織管理制度的科層制，有著本質的區別。

所謂家長制的管理結構是指以家庭或家族成員為其主要管理人員，建立在血緣關系、對家族效忠、服從和信賴基礎上的管理結構。家庭式的管理權力通常集中在家庭主要成員，即家長一人手中，所以家庭式的管理結構也叫家長制。在家長制的管理結構中，組織的所有決定都歸于家長一人之手，不對權力進行劃分；組織工作的進行，大都依照傳統的做法，或憑本人經驗所產生的直覺認識，因而具有很大的隨意性。實行家長制管理的組織中，一般也沒有一套固定的辦事規則和程序，而是直接依照家長的指令行事。中國歷史上遺留下來的官員管理問題，恰恰是這一家長制管理特征的體現，也因此使得中國的官員管理問題頻現。

針對傳統組織管理形式的弊病和弱點，德國著名社會學家韋伯提出了現代組織管理的理想模式，也就是科層制。

科層制是一種以正式規則為主體的管理方式，被韋伯看成是現代理性社會的標志。根據韋伯的觀點，這種理想型組織應有細致的分工和復雜的規章制度體系。其典型特征包括：第一、明確的分工?？茖又瓢呀M織活動以正式規定的職責形式分配落實到人，使每一個管理者都有明確的、合法化的權力和責任。第二、明確的職權等級。科層制組織中的職位權力遵循層序的原則。如同金字塔一樣，下一級職務接受上一級職務的管理和監督，以便于組織實行大規模責任制和協作。第三、明確的規章制度體系。組織將規章制度以詳細的文本方式加以規定，設置規定等細化到具體情況細節，以保證在任何情況下，組織成員都能遵循、執行這些規章制度，組織的規章制度就是最高權威，它規定成員的權力、責任和活動程序等。第四、非人格化。在處理公務時，成員應按規則辦事，本著嚴肅的非人格化精神，不摻雜個人的好惡愛憎，使私人關系和公務關系分離，因而不帶有情感和情緒，使組織脫離裙帶關系，不受到私情左右。第五、量才用人?？茖又茝娬{專業資格錄用制，要求成員需要經過專門的訓練，承擔某一職務的人員必須保證其工作的長期性和穩定性。并在組織內部通行一套資歷、能力晉級的提薪晉職制度。第六、管理權力依附于職位，而非個人。使職權嚴格分開，形成有職則有權，無職則無權制度。因而使組織管理者在更替過程中，并不影響組織的正常運轉，保旺了組織政策的長期穩定性。

從科層制的特點不難看出，其所要求的理性化特征，使組織管理有效地抑制了組織活動之外的行為，保證了組織活動的順利、高效，更使得組織的管理者無法偏離組織目標，也自然制止了貪腐、瀆職、裙帶關系等一系列非理性化行為的產生。

現代化的組織管理的本質特征是理性化，而家長制及其殘存的舊習，乃是中國官員管理上無法擺脫掉的問題根源之一。只有根除掉官員管理的人格化特征，完全確立理性的根基，才能夠避免任人唯親、裙帶關系、官官相護、群體貧腐、利益保護傘等一系列中國式的官員管理問題。

事實上，黨和國家領導人也早已洞見官員管理上的弊病，并正在著手進行官員的治理和調整。

官員管理的對策與措施

從目前來看，中國的官員管理問題已經日益成為中國政治體制改革中的難于除掉的隱患。由此而生的官員腐敗，給中國社會造成的損失，也越來越大。為此，黨和國家領導人、地方黨組織都已采取了許多措施控制、治理。比如，2006年8月新華社受權發布的《黨政領導干部交流工作規定》中，一個重要的目的就是通過干部輪換、交流，來加強黨風廉政建設。隨著黨風建設的不斷深入，干部管理問題也更多地受到中央的重視，近日中共中央辦公廳又印發了《關于進一步從嚴管理干部的意見》，再次提出：落實黨要管黨、從嚴治黨方針的重要舉措，對于改變當前干部管理中存在的失之于寬、失之于軟的問題，促進干部健康成長，建設高素質干部隊伍，保持黨的先進性等方面有著重大意義?！兑庖姟芬?，要進一步嚴格管理，嚴格監督干部，認真執行并完善各項制度。建立健全強化預防、及時發現、嚴肅糾正的工作機制。做好任前核查工作，切實防止干部“帶病提拔”、“帶病上崗”。暢通干部信息渠道，形成及時發現問題的機制，加強群眾監督和輿論監督，多層次多渠道管理約束干部?！兑庖姟窂娬{，要加強對不勝任、不稱職干部的組織調整工作，認真執行問責制度；對基本素質較好但不適宜擔任現職的干部，及時調整到合適崗位；對事業心和責任感不強，不勝任和不稱職的干部，及時進行組織調整；認真執行責任追究制度，對失職干部嚴肅問責。同時，要妥善做好被調整干部的相關工作?！兑庖姟芬?，要建立干部管理工作責任追究制度?！兑庖姟氛f明我黨對于從嚴治黨，從嚴管理干部已經下了極大決心。不過，不管什么樣的政策、策略，理性制度的建設，仍然不可缺少。

如1997年5月9日，第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：監察機關有權責令有違反行政紀律嫌疑的人員，在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題，做出解釋和說明。該項規定被俗稱為“雙規”?！半p規”既是一種調查措施，也是一種保護措施，避免被調查對象再犯錯誤，或受到不必要的干擾和影響。這一制度的出臺，立即在規范和管理官員方面帶來了巨大的變化，已成為針對官員腐敗現象的利器。如本次重慶市打黑風暴中被揭露的重慶市公安局局長文強；國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸，原上海市建委黨組書記，現上海房地產協會會長陳士杰；中國石油化工集團公司原總經理；中國石化原董事長陳同海，首都機場集團公司董事長李培英；黑龍江省原政協主席韓桂芝等；一大批政府高級官員均在“雙規”中現形，從而嚴厲地震懾了黨內腐敗官員。然而，“雙規”也并非萬能，甚至有時候還被貪官加以利用。例如，2007年4月14日《羊城晚報》載，郴州市原市委副書記、市紀委書記曾錦春受賄3000余萬元，不明財產5000萬元。為了斂財，曾錦春插手各種經營活動，把“雙規”政策變成手中的貪腐“利器”。凡是不買他帳的企業主，不聽他話的干部，黨員或非黨員，干部或非干部，一律施與“雙規”，借此斂財。從而把反腐利劍變成了個人的腐敗工具?？梢?，政策的實施不完全取決于政策的好壞，理性的制度同樣是重要的。

中國官員管理歷史的弊病曾長期存在于中國歷史，要想徹底清除不會一蹴而就，這是一個長期調整與治理的過程。面對官員管理上的不同問題，黨和相關的地方管理人員還會有更多、更巧妙的管理措施。比如，最近深圳出臺的對“裸體官員”不能升任黨政一把手的措施，就是面對新形勢的一種策略選擇。不過，任何措施都應當以理性化的管理制度作為依據，只有如此，中國的官員管理才能順利、高效。