農地產權分類與資本化:棗莊農村土地經營收益權抵押貸款案例

摘要:棗莊市適應農村土地流轉經營需求，創新開辦了農村土地經營收益權抵押貸款業務，“喚醒”了沉睡的土地資產，實現了農村土地經營的規模化和資本化，拓展了涉農金融機構的信貸空間，滿足了政銀農三方的利益訴求，對破解農民貸款難題具有一定的推廣價值。

關鍵詞:農地產權;產權資本化;土地經營收益權抵押貸款

Abstract:In adapt to rural land management，Zaozhuang innovates land operating income mortgage loan business，“waking up”the sleeping land assets，which helps to achieve the scale of rural land management and capitalization. Also，it expands the credit scope of the agriculture-related financial institutions，and helps to meet the interests of the government and the bank and the farmer，having a potential market value on cracking the loan problem of the farmers.

Key Words:rural land property，property capitalization，land operating income mortgage loan

中圖分類號:F830.6 文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)05-0048-04

長期以來， 抵押物缺乏一直是導致農民“貸款難”的主要原因。農民除了農機具、蔬菜大棚等價值有限的基本生產資料之外，最大的財富資產就是房屋和土地。然而，受產權方面的限制，農村土地和房產目前還不能成為法定的抵押物。必須對農村土地和房屋產權進行滿足市場經濟條件的適應性構造，在避免與法律對抗的情況下，實行房屋和土地使用權的資本化，才能確保抵押權的實現。近年來，棗莊市順應農民意愿，通過對農村土地使用產權制度進行嘗試性改革，重點解決了土地產權的物權化和土地使用收益權抵押融資等核心問題，開辟了農民融資的新渠道，形成了獨具特色的農地經營收益權抵押貸款的“棗莊模式”。

一、理論研究與文獻綜述

在現有法律和制度下，農村土地不能進行抵押融資或以入股等方式實現產權的資本化，從而使產權功能得不到有效發揮。由此引發了關于現有農村土地產權制度弊端及改革方面的討論和研究。吳遠華、林翊(2009)等人認為，土地作為重要生產要素必須具有流動性特征，失去了流動性，土地也就失去了活力與效率。我國農村土地過于分散的現狀以及法律障礙使農地流轉困難(全國范圍內土地流轉發生率僅大致為5-6%，經濟發達地區也只在8-10%，部分地區可達20-30%，而內地則約為1-2%)，無法形成農地經營的規模優勢，也使得農民無法通過市場機制享受到土地的增值收益。程啟智，覃美英(2007)等人認為，土地收益權是農民享有土地使用權的目的，但我國農民的土地收益權并不完全。由于農民處于弱勢地位而不具備與政府博弈能力，農民土地收益權遭受侵蝕成為必然。金麗馥(2008)對目前部分地區推行以土地承包權為股權的農地股份合作制的創新形式研究后認為，由于目前農民土地處置權能不完整，農民只能對土地進行轉包、出租、互換、轉讓等，農民土地處置權能實際上是在集體統一意志支配下的一種附和行為，處于被動狀態。因此，目前的農地股份合作制是不穩定的。它提倡通過土地制度改革增強農民的土地處置權能，改革后的土地制度不僅要維護農民的承包權，更要讓土地能夠活起來，充分體現出土地的資本性。而要做到這一點:一是必須確保農民擁有土地資產性權利;二是實現土地資產市場化經營;三是健全土地資產實現途徑。

上述討論和研究，都是觸及農村土地制度和相關法制的完善和改革，而土地制度和相關法制改革不能一蹴而就，因此不能在短期內解決目前農地產權中收益權等缺位問題，必須探索一條新的農村土地運用路徑來確保農民產權權能的真正實現。而棗莊市農村土地經營收益權抵押貸款實踐就是一個成功的嘗試。

二、棗莊市農村土地經營收益權抵押貸款的實踐

2008年，棗莊市政府按照“尊重農民意愿，堅持‘三不’原則，還原農村土地使用權財產權權能，允許農村土地使用權抵押擔保，引導發展土地適度規模經營，建設現代農業”的整體思路，全面介入推動農村土地使用產權流轉改革的深化，形成了以農村土地使用權確權、土地使用權交易市場、土地合作社、金融服務“四位一體”的土地流轉模式，為土地使用權的資本化和合法抵押奠定了基礎。

(一)對農村土地使用權進行確權和發證

棗莊市選擇山亭區徐莊鎮進行土地使用產權制度改革試點。2008年9月份，山亭區政府在為農民換補發《農村土地承包經營權證》的同時，還給張凱華合作社的280戶農民每戶頒發了《農村土地使用產權證》，這是全國首批農村土地使用權證。持證人在產權期限內，按規定用途，可依法使用、經營、流轉、轉讓土地使用權，也可以作價、折股作為資本從事股份經營、合作經營或抵押擔保。土地合作社、種植大戶受讓土地使用權后，可用全體成員土地使用產權證，向縣級政府申辦統一的土地使用產權證。目前，棗莊市已核發土地使用產權證1566個，涉及土地9440畝。

(二)建設農村土地使用權交易市場

在農民有了土地使用產權后，為確保土地轉讓、收益、抵押權的實現，避免民間私下流轉帶來的風險，棗莊建立了市、區(市)、鄉鎮三級農村土地使用權有形市場交易網絡，農民、合作社或銀行拿到土地使用產權證，可以到土地交易所進行交易;土地交易所對土地進行客觀公正的評估，給交易雙方提供參考價格，形成了農村土地產權交易的有形市場。目前，市級建立“三農”服務中心1處，區(市)建成土地流轉服務中心4處，33個鄉鎮建成了農村土地流轉中心、“三農”服務站或農村土地使用產權交易所，有1378個村建成了農村土地流轉或“三農”服務站。

(三)發展農村土地合作社

農戶可以將所承包的糧田或果園作為資本，申請加入土地合作社。合作社與農戶簽訂《土地承包經營權委托經營協議書》，土地合作社發給入社農民《合作社成員證》予以確認，合作社成員憑《合作社成員證》獲得土地收益(見圖1)。目前棗莊市發放《農村土地使用產權證》僅限定在加入土地合作社的農戶范圍內，形成了刺激土地合作社發展的利益導向機制。一是農民把土地流轉給合作社，而不是給企業，不會改變土地的農業用途。二是促使各種不規范、松散型的農民合作經濟組織，向以土地為紐帶、緊密型的土地合作社轉變。三是農村土地合作社可以將入股的農村土地使用權集中，并以此作為抵押，從銀行中獲取農業發展所需資金，土地合作社的金融功能得以拓展。政府通過上述政策杠桿，引導農民組成農村土地合作社，鼓勵現有的專業合作社向農村土地合作社轉變。目前，全市以土地為紐帶的專業合作社達294家，規模經營面積達6萬畝。

(四)金融跟進配套服務

為加強政策引導，當地人民銀行及時出臺了《關于金融支持農村土地合作社發展的指導意見》，明確金融支持重點，引導涉農金融機構加大對農村土地合作社的授信力度。各涉農銀行機構也分別出臺了農村土地合作社貸款實施辦法，積極穩妥地開展土地使用權抵押貸款試點及推廣工作，并制定了農村土地使用權抵押貸款的業務流程(見圖2)。一是確定具體的貸款規則。貸款性質為公司類貸款，貸款對象為土地合作社，貸款期限一般為2年，貸款利率實行基準利率上浮10%，低于同期限農業貸款利率水平。二是制定完善的審貸程序。土地合作社提出申請并提交土地產權證，銀行進行信用評級，政府指定機構對土地經營使用權價值進行評估，然后到土地交易市場辦理登記，最后銀行與土地合作社簽證貸款合同，并約定在合同期限和最高額度內信貸資金可循環使用。三是合理確定授信額度，一般為評估價值的30-50%。四是實行一證多貸。如徐莊土地合作社分別以花椒園、板栗園的土地使用權作抵押，從山亭區農行、農村信用社分別獲得貸款10萬元和30萬元。五是跟蹤管理。按期進行貸后檢查，保證專款專用。在上述創新模式下，農民土地使用產權抵押貸款業務發展迅速，目前已累計發放土地使用產權抵押貸款1600萬元。

三、棗莊農地經營收益權抵押貸款的作用機制

(一)農地產權分層與確權:法律和政策風險的規避

按《物權法》規定，土地承包經營權由承包權與經營權復合而成，屬于用益物權，其物權屬性已經比較完備，土地承包經營權人依法對其承包經營的土地享有占有、使用和收益的權利。但為防范農民失地風險，《擔保法》對土地使用權的入股、抵押作了限制，造成農民土地經營權物權屬性上的殘缺。在這種情況下，要實現農地產權抵押融資功能，又不形成與法律對抗，必須對現有農村土地產權進行市場經濟條件的適應性構造，建立具備主體性、完整性、可讓渡性和交易規范性等特征的現代農村土地產權制度。

基于上述思路，棗莊市嘗試性進行了農地產權改革，發放了全國首張《農村土地使用產權證》，持證人在所有權、承包權、農地性質“三不變”的前提下，可按規定用途依法使用、經營、流轉、轉讓土地使用權，也可以作價、折股作為資本從事股份經營、合作經營或抵押擔保，對農民的擔保物權進行了確認，形成了農地所有權、承包權與經營權事實上的“三權分離”。農民可用承包土地經營權期限內的土地收益，即土地上的附著物進行抵押，類似于農業期貨交易，交易的標的物是合作社抵押土地上的現有以及在規定期限內可以產出的農作物，而非農民的土地承包權，規避了與法律的直接對抗風險。另外，為規避政策風險，棗莊市規定土地合作社用來抵押貸款的土地最多不超過1/3，即使這部分土地使用產權因經營不善而被迫抵押拍賣，加入合作社的農民仍然擁有絕大部分的土地使用產權;同時將《農村土地使用產權證》有效期定為3年，土地承包經營權抵押期限屆滿后，經營權又回復到原承包戶享有，“三三制”的實施保證了農民不會長期失地。通過對農地產權的分層與確權，土地經營收益權已具備了充當抵押物的確定性、可交易性及價值穩定性等特征，成為一種具有物權屬性的財產性權力，農民能更充分地實現與土地權利相關聯的潛在經濟機會，為農村土地使用權的資本化創造條件。

(二)規模經營和交易市場設置:農地經營收益權實現抵押的關鍵

抵押物對銀行而言，具有提高借款人違約成本、降低違約概率、減少風險暴露余額和降低違約損失的功能。而要真正發揮這些功能，客觀上要求抵押物必須穩定并可以產生可預測的現金流，且具有方便的變現途徑和較高的變現價值。土地使用權抵押貸款的抵押物為土地收益，即土地上的附著物，交易標的物是合作社抵押土地上的現有以及在規定期限內可以產出的農作物。相比較而言，農作物產出具有一定的穩定性，而且土地合作社實行規模化經營后，因生產資料成本下降、產量提高、產業鏈延長和產品銷路廣，預期收益明顯增加，可為銀行提供可預測的穩定現金流。棗莊市土地產權交易市場的設立和相關規定的出臺為農地經營收益權拍賣和轉讓提供了場所和條件，即使出現貸款逾期，銀行也可對抵押期間內的土地經營收益權進行拍賣和處置，從而確保了抵押物的順利變現。上述兩項措施的實行，確保了抵押物的穩定安全和及時變現，并因此成為農地經營收益權實現抵押的關鍵。另外，為保障土地收益穩定和信貸資產安全，棗莊市在土地合作社中引入了農業保險機制并實現高達80%的保費補貼，而且由市財政安排專項資金設立土地使用產權質押貸款風險補償基金(如滕州市政府建立了總額達100萬元的農村土地使用產權質押貸款風險補償基金)，對貸款進行全額貼息，一方面減輕了承貸者的融資成本，提高了抵押融資的積極性;另一方面，降低了銀行的經營風險，確保了信貸資產的安全。因此，通過增強農業生產的穩定性、設立產權交易市場以及政府引導的農業保險和貼息扶持，農地經營收益權已經完全具有銀行抵押物融特性，為農地經營收益權融資提供了條件。

(三)資產安全和交易成本下降:銀行信貸投入的內在動力

交易費用是決定交易成敗的原因之一。與聯保體貸款、“速貸通”等大多數涉農貸款品種相比，棗莊市土地經營收益權抵押制度的創新降低了土地合作社的契約成本和銀行的信息搜尋成本及貸后管理成本:一是農民土地專業合作社的契約成本降低。土地使用產權證的發放增加了土地專業合作社的可抵押資產。農民和土地合作社在拿到土地使用產權證，可以到土地交易所進行評估和市場交易，最大程度上減少了其契約成本。二是銀行信息搜尋成本和貸后管理成本降低。多數農民專業合作社規模小，信用信息非常分散，且正規金融的記錄非常有限，還沒有形成完善的征信系統，銀行要深入調查尋找最佳的貸款對象，要付出巨大搜尋成本。農村土地經營收益權抵押模式保障了銀行信貸資金安全，解決信貸投放的后顧之憂，減少銀行對貸款對象的搜尋成本。另外，由于農民土地產出收益相對穩定，加之農業保險、財政補貼的保障，銀行信貸資產容易保全，貸后管理成本大大降低。

(四)政府介入與策略優選:合作性博弈格局的形成

在棗莊模式中，不管是農地產權的分層還是抵押物屬性的構建，都是政府介入推動的結果，而產權的分層和抵押物的形成都為融資創造了條件。作為融資當事人的農民(土地合作社)和放貸銀行之間為了自身收益最大化而開展交易，但是這種交易若沒有政府的介入是不可能完成的。從博弈視角看，政府介入之前，資金需求農戶或土地合作社因缺乏法定抵押物，不存在與銀行合作的條件，也就不能開展合作性博弈。政府的介入，給承貸主體創造或提供了條件，才導致博弈格局的最終形成。因此，從實質看，農地經營收益權抵押貸款中雖然涉及政府、農戶或土地合作社、銀行三方，但政府和銀行才是這場博弈中的主導力量。作為政府，其博弈目的是通過引導信貸支農推動農村經濟發展，提高農村經濟效益的同時，達到促進公平和提高社會效率的目的;而作為銀行，在確保安全情況下，通過信貸支農實現自身收益。在雙方的博弈過程中，政府采取了對農地產權進行分層確權、建立農村土地使用權交易市場為產權流轉提供方便、為承貸者提供貼息和保費補貼等策略，而這些策略的采用正好迎合了銀行的抵押放貸條件;從銀行方面看，為了培育和吸引更多風險小收益穩定的優質信貸對象，通過實現利率優惠和簡化貸款手續等方式將信貸資金注入農業，促進了農村經濟的發展，其結果正好符合了政府的博弈初衷。因此，由于政府和銀行在為實現各自收益的博弈策略中，均選擇了符合對方利益要求的策略，形成風險收益均衡，從而促使銀行和政府合作成功并順利推出農地經營收益權抵押貸款業務。

四、基本結論

在現有法制框架下，通過政府對現有農村土地產權進行市場經濟條件的適應性構造，實現土地產權的分層和物權化，使土地使用權從承包經營權中分離出來，賦予農戶承包經營土地完整的流轉權利，是土地經營收益權抵押貸款開辦的基礎。

在農地產權分層和確認后，只有政府建立相關制度實現規模經營和提供相應的產權交易場所，才能確保抵押物的安全穩定和順利變現，而抵押物的安全穩定和易變現的條件又正好符合了銀行放貸條件。因此農產品規模經營和產權交易市場設立是農地經營收益權抵押貸款業務開展的關鍵。

農地經營收益權抵押貸款業務雖然涉及政府、承貸農戶和銀行三方，但政府和銀行才是真正博弈力量。由于政府和銀行在為實現各自收益的博弈策略中，均選擇了符合對方利益要求的策略，進而推動了農地經營收益權抵押貸款業務的順利開展。

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(特約編輯 陳明仿)