我國利用外商直接投資存在的問題及對策

摘要：20世紀90年代中后期以來，隨著我國從整體性短缺經濟向結構性過剩經濟的轉變，外商直接投資的負面效應開始顯現，我國利用外商直接投資面臨著產業、行業、區域結構失衡，核心技術含量不高，FDI利潤匯回給國際收支帶來潛在風險等新問題。因此，要提高我國利用FDI的質量和效果，需調整和改進利用外資的政策，均衡引導外商直接投資資金的流入與流出；注重培育自主創新能力，增強我國企業的國際競爭力；積極開拓新的引資途徑，優化利用外資結構；加快技術進步與創新，實現從引資到引知的戰略轉移；規范對外資企業的優惠政策，建立健全市場競爭機制。

關鍵詞：外商直接投資；失衡；問題；對策

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：1006－3544(2010)03－0028－04

20世紀80年代末以來，外商直接投資(FDI)大量流入發展中國家。2009年，我國新批設立外商投資企業23435家，合同外資金額1935.1億美元，實際使用外資900.3億美元，同比分別下降14.8％、8.4％和2 6％。2010年1－2月，全國新批設立外商投資企業3163家，同比增長14.56％；實際使用外資金額140.24億美元，同比增長4.86％。中國連續17年成為利用外資最多的發展中國家。改革開放30年來，吸引外資年均增長20％，是我國國內生產總值增速的2倍多，居發展中國家第一位，世界第二位。近年來，外商直接投資在促進我國外貿出口、引進先進科學技術、彌補國內資本的不足、增加就業機會、穩定人民幣匯率等方面產生了重要的影響，為我國經濟的發展注入了新的活力。毫無疑問，外商直接投資對推動我國開放型經濟的發展和增強綜合經濟國力發揮了十分重要的作用，但不容忽視的是，20世紀90年代中后期以來，隨著我國從整體性短缺經濟向結構性過剩經濟的轉變，雖然外商直接投資對我國經濟發展的推動作用依然強勁，但在引進外商直接投資中存在的一系列問題逐漸顯現，對我國經濟發展產生了一定的制約作用，對此我們應給予高度重視。

一、我國利用外商直接投資存在的主要問題

(一)產業分布極不平衡

外商直接投資在各產業的分布呈現出高度的不平衡性。這種不均衡突出表現為：2009年，我國在外商投資中流人第二產業的外商直接投資比重明顯偏高，實際使用金額達到500.7億美元，所占比重高達55.6％；第三產業次之，實際使用金額為385.3億美元，所占比重為42.8％；第一產業最少，外商投資農、林、牧、漁業新設立外商投資企業896家，實際使用外資金額14.29億美元，分別占同期全國總量的3.82％和1.59％，比重最小。這種投資結構與我國產業結構中第二產業產出偏高是一致的，如果不考慮其他因素，在某種程度上可以說，外商直接投資加劇了我國產業發展的不均衡。

(二)行業分布結構失衡

外商直接投資不僅在我國三大產業之間的分布結構不均衡，在各行業內部的不均衡也十分明顯，主要表現在：外商在第二產業的投資中，過多地集中在制造業，且對勞動密集型產業和技術含量不高的制造業投資比較多，而對高科技行業的投資明顯偏少；第三產業則集中于房地產業，而房地產沉淀的資金給經濟走出低谷帶來困難。

從表1可以看出，我國吸收的外商直接投資約70％集中在制造業，20世紀90年代末期，我國制造業實際吸收的外商直接投資占總金額的比重約為56％，2000年以來，該比重呈顯著上升趨勢，2004年超過70％，比1997年增加近10個百分點，在2005年以后雖然有所下降，但2005－2009年間仍然達到50％以上。2009年，外商投資制造業新設立企業9767家，實際使用外資金額467.71億美元，分別占同期全國總量的41.68％和51.95％。制造業吸收外資主要集中于2009年，外商投資主要集中在通信設備、計算機及其他電子設備制造業，電氣機械及器材制造業，化學原料及化學制品制造業，交通運輸設備制造業和通用設備制造業等行業。

制造業是我國較成熟的行業，而外商對該行業的大規模投資，從另一個側面說明了外資未能充分引導我國新興行業的開發，在一定程度上更加劇了我國行業結構的失衡。而且，這種投資結構也容易使外商借此轉移過時的設備和技術，從而抑制我國自身的自主研發能力。可見外商投資產業過于集中、低水平重復引進造成資源浪費、效率低下。

同時，在第三產業中，外商投資于房地產行業的比重過高，2009年房地產業新設立外商投資企業569家，同比增長25.88％，實際使用外資金額167.96億美元，占第三產業實際投資額的43.6％。

外資過多地集中于制造業與房地產業，不但是造成我國近幾年來經濟發展受基礎設施行業發展滯后的瓶頸制約、房地產價格飛漲、經濟泡沫頻繁出現的一個主要原因，而且與我國“十一五”規劃中大力發展高新技術產業與第三產業的戰略相悖，在一定程度上加劇了我國產業結構的失衡。

(三)區域結構失衡

從整體區域分布看，FDI明顯呈現“東高西低”的基本格局(見圖1)。盡管20世紀90年代后期，在華FDI開始呈現出由東向西逐級推進的態勢，但1997-2002年東部沿海地區年均實際利用外資額仍占85％以上，東部地區始終是外商投資最集中的地區。2008年，東部地區合同項目23584個，實際利用外資783.44L美元，占我國實際利用外資總額的84.8％；中部地區合同項目2544個，實際利用外資74.4億美元，占實際利用外資總額的8.0％；西部地區合同項目1386個，實際利用外資66.2億美元，占實際利用外資總額的7.2％。2009年外商直接投資仍然集中在東部地區，實際利用外資的地區分布不平衡問題仍然比較突出，地區結構轉移緩慢。這說明我國外商直接投資過于集中在我國東部沿海和經濟發達地區，直接投資的地區結構明顯失衡。而且，在外商投資模式上，東部沿海和經濟發達地區的投資形式靈活、多樣，與國際接軌程度高，而西部地區引進的項目仍以勞動密集型、傳統商品和小項目居多，跨國公司進入少。

(四)規模與技術結構失衡，核心技術含量不高

目前我國外商直接投資項目表現為“三多三少”現象。即勞動密集型項目多，資金密集型項目少；中小型項目多，大型項目少；一般加工項目多，高附加值、高技術含量少。另外，外商投資大多集中于低技術檔次的輕工、紡織、食品及中低檔機電產品等，與國內商品技術差距不大，大都屬于同質產品，激烈的市場競爭又很容易使國內企業陷入困境。而支撐起東南沿海地區外貿工業的加工貿易，又往往是原料、市場“兩頭在外”，與國內企業的產業關聯度很小，對我國上下游企業的產業帶動效應表現微弱，不利于我國對國外先進技術和管理經驗的學習，并限制了對外國先進企業的質量、營銷、財務等管理經驗的吸收與借鑒，也不利于我國產業結構的優化升級和長遠發展。如果我國在技術上特別是具有戰略意義產業的技術上總是處于落后地位，那么我們將無法同國外競爭，甚至會危及我國的產業安全乃至整個國家的經濟安全。

(五)FDI利潤匯回將對我國國際收支產生潛在的風險

外商對我國直接投資規模不斷擴大，投資收益賬戶逆差也隨之逐年增大，并且投資收益逆差占貿易賬戶順差的比重很高，其中1995年、1996年高達60％，1993－2005年間投資收益賬戶逆差共沖減了23.2％的貿易順差(見表2)。這表明我們用貿易凈收入的近1/4支付了外商在我國的投資凈收益，這將對我國的國際收支平衡產生威脅。

即使按10％的年回報率來計算，外商在我國的年投資收益約為600多億美元，假使外國投資者每年將投資收益匯回，我國為保持經常賬戶平衡，每年就必須保持約600億美元的貿易順差。而我國1993－2005年間貿易順差平均只有395億美元。如果貿易順差規模出現下降，加之外商一旦增加利潤匯回比率，甚至將利潤全部集中匯回母國，我國將面臨FDI流入量減少，流出量增加的雙重影響，而利潤的大規模匯出會對投資收益項目、經常賬戶產生明顯的負作用。因此，如若外資企業所獲取的利潤在短時期內集中匯出，可能導致投資收益項目借方余額的急劇增加，可能會導致我國國際收支產生危機。

(六)吸引外資方式具有局限性

我國利用外資仍以吸收外商直接投資為主，而目前跨國公司并購已成為全球跨國投資的最主要形式。全球跨國投資中通過并購實現的比例高達80％以上，而我國近幾年外資并購的項目和并購的金額雖然在逐漸增加，但是從總體上來看，外資并購并沒有成為國內實際利用外資的一種主要方式，僅占5％左右。主要原因在于我國相關法律法規與政策等方面的不完善以及缺乏相應的產權交易市場等。

(七)引用外資政策存在負效應

改革開放初期，我國投資環境尚不完善，為增強對FDI的吸引力，政府采取了一系列吸引外資的優惠政策，如減免所得稅、免征投資品進口關稅和增值稅等，這的確對我國經濟建設起到了十分重要的作用，但隨著我國經濟的發展，優惠政策效用遞減，而且相當一部分優惠政策是以犧牲國家財政收入為代價的，其負面效應日益突出。首先，導致資源分配效率下降，高素質的勞動力、技術等資源常常以很低的成本被配置到外企中。其次，外資企業利用特殊優惠與強大實力，不但較容易地獲得了市場壟斷地位，使國內企業在競爭中處于不利地位，面臨不公平競爭，而且其利用壟斷優勢對我國部分產業實行產業控制，在一定程度上已威脅到了我國的產業安全與可持續性發展。另外，一些利用外商優惠政策搞“假合資”的現象更是屢見不鮮。

(八)外資來源結構不合理

目前，我國外資的來源主要集中于亞洲地區，特別是我國香港地區。2009年，我國香港地區對內地直接投資539.93億美元，占我國外商直接投資比重的59.9％。而從美國、日本和歐盟引進的外資比重卻很小。日本對華投資在2002-2006年憑借中國入世的契機高速擴張，其5年的投資總額相當于之前15年的日本企業對華投資之和，而在2006年之后，日本企業對華FDI全面放緩，2009年只有41.17億美元；歐盟對華投資這幾年處于波動時期，據歐盟官方統計，2007年歐盟對華投資20億歐元，僅占其對外投資總額的0.5％，2009年實際投入外資金額59.52億美元，同比下降8.76％；美國對華投資在2002年達到頂峰，為54.24億美元，此后連續5年下降，2009年稍有回升，達到35.76億美元，同比下降21.97％。

二、提高我國利用外商直接投資效果的對策思考

隨著我國經濟的進一步市場化、國際化及產業結構和技術水平的升級，我國需要進一步改革和完善投資環境，繼續積極、合理、有效地利用外資。但更應當注意的是，在當前新形勢下，如何調整和改進利用外資的政策，不斷提高利用外商直接投資的效果，以此適應我國經濟可持續發展的需要。

1.利用FDI的規模要與國民經濟發展的總體目標相適應，均衡引導外商直接投資資金的流入與流出。在引進外資規模上，我們要根據經濟發展的實際需要與發展階段有步驟、分階段地進行。如我國在經濟高漲階段，盡管對資金的需求會很迫切，但更要慎重決策，決不能不考慮經濟內在需要而盲目擴大引資規模，應將每項引資視同一筆交易，計算其交易成本，如果FDI對我國經濟產生的正面效應大于負面效應，就要堅持引進，否則就拒絕；同時，引資規模還應結合國內不同市場的競爭程度加以綜合考慮。對一些國內市場競爭非常激烈、技術又較為成熟的市場，應盡可能采取宏觀調控政策，避免外商直接投資的大量涌入，以減少重復投資和惡性競爭。比如日本歷時20年，分5個階段來開放資本市場，每個階段都根據本國經濟發展的技術水平與企業競爭力，慎重選擇開放部門，對本國的弱勢產業、新興產業和重點部門加以嚴格保護，以防止外國資本的沖擊。除此之外，我們還要綜合考慮FDI對國際收支狀況的影響，面對FDI集中匯回的可能性及對我國經常賬戶順差所產生的不利影響，一方面要密切關注投資利益的變動趨勢，盡快建立一套完整機制，對其總量和結構比例進行統計監測；另一方面外匯局要把握外商投資的總體及平均利潤率水平，在制定政策時應合理引導外資企業均衡地流入流出，可適當促進國內企業的對外投資，鼓勵成熟行業及具有核心競爭力的企業對外輸出資本，實施產業的國際轉移。

2.提高利用外資的質量，注重培育自主創新能力，以增強我國企業的國際競爭力。外資企業的進出口貿易是我國對外貿易的重要組成部分和推動力量，2009年外商投資企業進出口總值12174.37億美元，占全國進出口總值的55.16％。其中，加工貿易進出口值占全國加工貿易進出口總值的84.07％，因此應當科學、合理、高效地利用FDI。在積極引進外資的同時，立足于發展自主型民族產業體系，以培育我國產業自我發展能力和國際競爭力為核心目的，避免對其過度依賴。一方面，要進一步鼓勵、推動外資企業對外貿易的加速發展，并注重提高利用外資質量，對外資進入要逐步提高技術含量的壁壘，鼓勵高新技術產業進入，利用其溢出效應推動技術進步，嚴格限制低技術含量、高耗能、高污染產業外資的引進，減少勞動密集型產業的資金引進，使我國外資引進從數量型向質量型轉變。在第二產業中.特別是工業領域，要以提高質量效益與技術水平為中心，重點培育國家比較優勢產業的升級，努力發展國產品牌，提高我國制造業在全球價值鏈分工的地位，實現我國由制造業大國向制造業強國的轉變。另一方面，要不斷增強企業自身的競爭實力，形成有效的市場競爭主體，這是我國企業發展的必然選擇。我國作為一個大國必須在一些重要技術領域里有自己的產品、技術，要具備自主創新的不竭源泉，對跨國公司轉移的先進技術和技術外溢程度，不能過分依賴，戰略性技術必須依靠自己的力量進行研究開發，只有提高自主研發能力，才能真正避免危害我國經濟安全的現象發生。而且，我們要特別注意建立面向市場、具有較強技術創新能力和融資能力的企業集團，使其成為技術創新的主體，走自主開發創新之路。

3.加大對第一、三產業的投資力度，進一步擴大開放服務貿易領域。由于我國目前第一產業、第三產業的外商投資比重偏低，第二產業尤其是工業占了外商投資的絕大部分，因此，一方面應當引導FDI更多地投向第一產業，進而提高我國農業的發展水平特別是科技水平，以促進第一產業的快速發展和生產率水平的進一步提高。另一方面，應當引導FDI投向第三產業。眾所周知，服務業在許多國家外商直接投資中的比重達60％，而我國尚不足33％。隨著經濟全球化的快速發展，全球服務貿易領域的市場開放程度越來越大，金融、保險、電信、流通等行業的跨國并購已成為推動跨國投資的主要力量，技術密集型行業特別是服務業成為國際直接投資的流動主體，隨著取消或減少地域和所有權的限制，中國服務業必將成為跨國公司激烈競爭的平臺。對此，應擴大服務業市場準入范圍，放寬準入限制，除了加大對服務業領域的開放投資力度，還需盡快推進其改革，將其中以國有企業為主、壟斷性強、缺乏競爭的行業盡快推向市場，增強其競爭實力。同時，要注意加強對第三產業的引導與調控，要轉變目前外商直接投資主要集中于房地產和一般社會服務業的非均衡現狀，以產業結構優化調整為導向，在承接服務業國際轉移進程中主動出擊，通過產業政策的傾斜鼓勵外商對我國教育及科學研究投資，培育技術型人力資源等高級生產要素，提升生產要素的品質，使我國逐步形成發展高新技術的動態比較優勢。

4.積極開拓新的引資途徑，優化利用外資結構。當前，引資制度與方式的多樣化已成為發展中國家從國際資本市場上分享更多份額的重要手段，跨國并購、股權轉讓也逐步成為外商在華投資的重要方式。為此，我們在“積極開放、有效管理”的原則下，要積極探索新的利用外資方式，逐步適應國際資本證券化的趨勢，可根據經濟需要適時吸引國際證券投資。利用金融創新手段，提高資本市場的國外資本吸納能力，為外資參與國內企業的跨國并購、重組創造良好的制度環境。在直接投資方式上，除了傳統的獨資、合資、合作等方式以外，還應積極探索采用擴大合作開發、實行BOT(built-oper-ate-transfer/建設一經營一轉讓)等新投資方式來擴大對外資的利用。同時，要注意避免在某些重要行業中外商投資股份比重過高的問題，以防止出現行業壟斷和行業支配。

5.將FDI與區域平衡發展相結合，鼓勵外商向中西部地區投資。針對我國目前存在的中西部地區投資環境不盡完善、吸引外商直接投資相對滯后的情況，應當把利用FDI與區域經濟均衡發展相結合。要推動外商到中西部地區投資，外資產業政策的重點應放在增強中西部地區的基礎設施建設、改善其投資環境及鼓勵中西部地區企業與跨國公司形成配套產業群等方面。對此，應注重加強改善中西部地區投資的“硬”、“軟”環境建設，如盡快建立起以產業政策與金融、財稅、投融資、就業等緊密結合的，符合社會主義市場經濟體制要求的產業配套體系。加大對中西部地區的投資力度，放寬外商投資西部地區的股份比例和投資行業的限制條件，適當降低投資門檻，不斷改善其投資環境和產業配套條件，提高服務水平，為外商提供更多的發展空間與商業機會，最終實現東、中西部地區經濟共同快速、健康、均衡發展。中西部地區在爭取擴大吸引外商直接投資數量的同時，還應特別注重提升投資的效率，這是實現中西部地區合理有效利用外資，促進經濟增長的關鍵所在。

6.加快技術進步與創新，實現從引資到引知的戰略轉移。在我國引進外商直接投資的方式上，應當將過去偏重于引進資金流量逐步轉向以技術創新為重點。目前，應盡早制定必要的政策措施，適當鼓勵外資兼并和收購國內企業，使國際上先進的企業管理方式得到較快的擴散，并鼓勵企業增加研究開發投人，為企業特別是中小型企業的技術開發和人才培養創造便利條件，促進科技成果投入市場。同時，要特別注意建立面向市場、具有較強技術創新能力和融資能力的企業集團，使其成為技術創新的主體，重點支持一些關鍵性和基礎性技術的創新基地建設，提高我國產業的技術創新能力與國際競爭力，以各種方式開展國際間的技術交流與合作。

7.優化外資來源結構。我們應在鞏固亞洲地區外資的同時，重點加大對發達國家的投資促進力度。如在歐美發達國家，設立專門的促進投資的部門機構，為國內外企業提供深層次的信息和商務交流等方面的服務。采取有效措施和手段，進一步吸引發達國家的制造業和服務產業轉移到我國，積極鼓勵跨國公司在我國設立研發中心和地區總部，進而加強我國企業同發達國家的經濟交流合作，提升我國利用FDI的質量與水平。

8.規范對外資企業的優惠政策，建立健全市場競爭機制。改革開放之初為吸引外商投資，我國采取了一系列的優惠條件，不可否認，這種優惠政策的確促進了我國經濟的發展，是一種行之有效的方法。然而隨著我國經濟的快速發展，國內市場的潛在容量不斷加大，以優惠政策吸引外資已不能產生預期的效果。我國利用外資的主要動因是獲取先進技術，但是外資帶來的技術中相當一部分是已經淘汰或是正在淘汰的技術，并沒有給我國帶來太大的技術溢出效應。我國各產業的市場規模和高增長率，是吸引外資的主要因素，因此，對外資優惠政策進行戰略性調整、削弱外資企業依靠非市場因素取得壟斷地位已勢在必行。必須根據經濟發展的需要，適當提高外資進入我國的門檻，對一些可以與我國合作開發的高科技項目的投資，應持積極的態度，而對那些不能產生技術溢出效應的投資，應慎重決策。同時逐步取消優惠政策，實行國民待遇，在投資領域建立統一、規范、公開的投資準入制度，使內資企業與外資企業能夠公平競爭。需要強調的是，國民待遇不等于不給外商優惠待遇。為引導外商投資方向服從東道國整體經濟發展目標，在相當長的一段時間內，仍然需要在某些區域、行業及項目上，保留對外資企業的優惠政策。例如對中西部地區和高新技術產業的外商投資，仍然需要給予一定的優惠政策。