規制與民營化——國有產品質量檢驗部門改革問題探究

[摘要]中國加入世貿組織對于產品質量檢驗檢測工作來說，面臨著新的挑戰，同時也是本部門繼續深化改革、加快發展的一個機遇。本文在中國漸進式的三階段經濟改革的背景下，思考我國國有質量技術監督系統的深化改革問題，對于改革的方式和步驟提出了建議。本文深入分析梳理了質檢系統目前的業務內容，認為政府部門在一些領域內應退出，并推動民營化;在另一些領域內則應加強管理，并且對于進入市場為企業和個人提供相關服務的機構進行規制。

[關鍵詞]民營化 規制 市場化改革

一、引言

市場化改革30年來我國的經濟建設取得舉世矚目的成就。而近二十幾年，國企民營化浪潮也幾乎席卷世界各國。俄羅斯以及許多東歐國家采取了全面快速民營化這樣一種激進式的經濟轉軌方式。這種改革方式的理論基礎是標準的現代經濟學產權理論，它認為清晰界定的產權是經濟繁榮的先決條件。而中國采取了漸進式的經濟轉軌方式。田國強提出內生產權所有制安排理論，論證了經濟自主化、市場化和民營化三階段式漸進改革方式的合理性。斯科特·沃爾斯頓的一項關于電信業改革問題的研究認為:民營化之前先行確立規制權威的電信企業，與電信投資環境的改善和電話普及率的提高有著直接的聯系。提供了關于改革順序應如何安排的經驗性證據。本文試圖在競爭與規制的制度框架中分析國有產品質量檢驗部門改革的方式與步驟。

二、改革的背景

近幾年，國內外對于許多中國制造的產品在質量方面掀起質疑聲浪，特別是三鹿奶粉事件，給企業以及市場監管者都重重地敲響警鐘。以往并不為中國老百姓所熟悉的國家質檢總局浮上臺面，頻頻成為媒體焦點。雖然國外對中國制造產品的圍攻難免讓人看出別有用心的痕跡，顯然背后藏有貿易保護主義的手。但是以三鹿奶粉為代表的典型事件，也不得不引起人們對進一步的市場化改革進行深入的思考。我國承擔技術監督和產品質量檢驗檢測的機構是成立于2001年的中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局(簡稱國家質檢總局)，由國家出入境檢驗檢疫局與國家質量技術監督局合并而成，直屬國務院。其中國家質量技術監督局的前身是國家標準局、國家計量總局、國家經貿委質量局三個部門。改革開放后我國進入了經濟自由化的階段，各種所有制的企業共存于經濟中，同時市場體系也自發地、自然而然地發展壯大起來。國家質量技術監督局對于產品質量的管理職能逐漸強化，發展成為一個兼具科學研究、市場監管以及技術服務的綜合性部門。1999年國務院批準了國家質量技術監督局的《質量技術監督管理體制改革方案》，開始實行省以下的垂直管理。質檢系統在全國范圍內分四級設置，國家級、省級、市級、縣級。各級質檢系統都由行政機構和技術機構兩部分構成。行政機構即國家、省、市、縣各級技術監督局，行使行政執法職能。各級技術監督局又分別下設各類事業性技術機構，包括產品檢驗機構、計量器具檢測機構、標準及信息研究機構等等。這樣實行省以下垂直管理的國家質檢系統就構成了一個站點遍布全國由國家直接管控的龐大系統。

三、質檢部門在市場化改革進程中暴露出的體制性弊端

質量技術監督系統的工作職責主要有三個層面:⑴科學研究和政策法規的制定。國家質檢總局下設有各類科研機構，這些機構和總局各職能部門共同承擔著國家各項科研與政策制定的任務。比如中國計量科學研究院承擔著研究建立、維護、保存國家計量基、標準和研究相關的精密測量技術的任務。國家質檢總局法規司負責組織起草有關質量監督檢驗檢疫方面的法律、法規草案，研擬各項方針政策。⑵行政執法的職責。質檢系統依法對生產領域和流通領域有關事項進行監管。以維護國家在生產、流通以及人身和財產的安全，保護消費者的權益。⑶檢驗檢測校準工作。質檢系統各級技術機構面向企業、個人承擔具體的產品檢驗、檢測和校準工作。一方面為質量技術監督行政管理機構履行職責提供技術保障，另一方面為國民經濟建設提供標準化、計量測試和和產(商)品檢驗技術服務。從這三方面的職責不難看出，技術機構雖然將逐步被推向市場，但是它依然在行政上是直接隸屬于技術監督局的，因此整個質檢系統就不可避免地成為了這項工作的立法者、執法者同時還是為市場提供服務的經營者，其中所固有的矛盾自然是不言而喻的。這樣一種矛盾的狀況所暴露出來的弊端主要體現在以下兩個方面。

1.行政性壟斷導致檢驗檢測機構低效率

實行省以下垂直管理的國家質量技術監督系統，其技術機構雖然是事業單位但是與上級行政部門有著直接的行政隸屬關系，整個系統 在全國范圍內形成行政性壟斷。而這種壟斷特性又直接導致了檢驗檢測工作的低效率。⑴行政壟斷導致了監督人事實上的缺位。質檢系統技術機構的監管部門是其上級行政管理單位。這里存在兩個問題:一是行政官員監管技術機構，監管人往往不具備實施監管所需要的技術知識。雖然監管人可以外聘專家，但是這些專家只是起到一個咨詢的作用，并不能代替監管人實行監管權利。二是監管部門是被監管機構的上級主管部門，這樣實際上就是自己管自己。不可否認，自己管自己也可以發現問題，糾正錯誤，但是無法保證其可以完全客觀地發現并評價自身存在的問題。所以這樣的監督機制，監督人既沒有足夠的動力，也缺乏相應的能力來實施監督，造成監督人事實上的缺位。⑵壟斷造成激勵機制缺失，行政壟斷更加惡化了整體低效率的狀況。雖然行政執法權在上級行政部門，但是具體實施檢驗檢測出具技術報告的是技術機構，而技術機構又是按行政區劃設置，所以每一個技術機構總有自己基本固定的市場份額。技術機構作為行政管理部門的直屬事業單位，人員工資到目前為止一直是國家財政撥款，為社會提供技術服務所得收入成為員工津貼、獎金的來源。在市場份額比較固定的情況下，其檢驗檢測行為普遍表現為只追求數量，忙于收取檢定費，不追求質量，不顧及本單位的信譽。技術水平較低的一些技術機構常常會出現亂出檢驗數據和檢驗結果的情況。這樣的行政壟斷只激勵技術人員創收，這種創收只建立在業務數量的基礎之上，而不是建立在服務質量的基礎之上。低水平的檢驗檢測使得強制檢驗的實質變成了強制收費。

2. 激勵不足科研工作滯后

科研開發的速度和水平跟不上企業和市場的步伐。盡管我國質檢系統的科研機構和技術機構中有很多優秀的科研技術開發人員，并且完成了眾多的國家、地方、企業的科研項目，但是，相對于整個經濟社會中不斷涌現出的新產品、新技術、新的經濟問題來說相應的檢驗檢測技術、法律法規的制定是滯后的。據商務部針對2002年國外貿易技術壁壘對我國出口企業影響的調查顯示，2002年，我國有71%的出口企業39%的出口產品受到了國外貿易技術壁壘的限制，形成出口損失高達170億美元。事實上，作為一個政府部門在檢驗檢測技術方面很難真正做到與企業日新月異的產品完全同步。而傳統體制對科研技術人員激勵不足，使這類人才流失嚴重，也是導致科研工作滯后的重要原因。我國的現實情況是，由于行政壟斷的低效率，產品技術檢驗檢測市場需求量很大，富有創新精神的民營企業卻被市場拒于門外，因此市場存在大面積的沒有被覆蓋的空間，同時，技術進步又會制造出新的市場，供給卻明顯不足。

四、競爭與規制——質檢部門的改革

1.技術機構的民營化改革

質檢系統的技術機構向企業或個人提供檢驗檢測調修的技術服務。技術服務的內涵包括:新檢測技術的研發、對于技術標準的宣貫培訓、先進的儀器設備、工作人員高水平的技術操作能力和數據分析能力以及認真負責、熱情積極的工作態度。在有序的市場競爭環境下，企業憑借高質量、高性能的產品和企業自身良好的信譽和知名度來追求利潤的最大化。檢驗檢測服務其實是企業生產活動的延伸。在發達的市場經濟中，專業化分工水平越來越高，獨立公正的檢驗檢測機構可以為企業提供高水平的專業化服務。比如:市場委托檢驗、產品認證等。也可以為企業與企業、企業與消費者之間有關產品質量的爭議提供公正、專業的仲裁。技術機構向市場所提供的這種服務具有獨占性和排他性，具備效用的可分性，這樣一種生產活動具有明顯的私人產品的特點。對于私人產品生產的最優所有制安排，傳統的新古典經濟理論已經給出了充分的解釋和論證，民營化并且促進競爭是目前我們所知最好的制度安排。但是正如田國強對轉型經濟的分析，傳統的新古典經濟理論特別是產權理論都基于兩個暗含基本假設:所討論的社會具有充分的經濟選擇自由和存在著一個成熟、完善的市場體系。而這些條件是我們當前社會還不具備的，從中國經濟體制轉軌三階段論來說，目前我們正處在第二個階段，也就是市場化的階段。對于具有行政性壟斷特點的龐大的國有質檢系統來說，快速民營化以期望市場自動促進競爭顯然是不現實也是不可取的。斯科特·沃爾斯頓使用了200個國家從1985年至1999年的分組調查數據，檢驗了電信行業規制改革和民營化之間的選擇順序是否有直接結論關系，結果發現:僅僅是迅速民營化而完全忽略了競爭和規制是一個錯誤，其結果是南轅北轍的。特別是質檢系統本身的工作就直接關系到現代化市場體系的建設，其改革的方式和步驟更應該從轉軌經濟的現實條件出發。

田國強提出中國經濟制度平穩轉型三階段:⑴經濟自由化。這個階段是從1978年到1992年;⑵建立現代市場體系的市場化階段。市場化階段的時間非常長，至今仍然沒有完成;⑶市場環境達到了一定程度時進行民營化。質量技術監督系統各級站點遍布全國，從業人員數量眾多，固定資本投入總量巨大。雖然職工人數很多，但是由于是從計劃經濟時期的行政技術機構轉制過來的，很多部門中通過各種權利關系安排就業的人員為數不少，特別是在一些相對不發達地區檢驗檢測的技術技能不僅不能跟進企業新產品的創新速度，而且連基本應達到的水準都不能保證。固定資本投入總量雖多，但是辦公設備不足、陳舊，檢驗檢測設備過時、重復建設、浪費等現象也十分嚴重。在這樣情況下迅速民營化可能遇到的國有資產流失、人員下崗分流帶來的社會不安定和對立情緒是可想而知的。在目前市場體系還沒有完全建立起來的情況下，漸進式的改革同樣適用于質檢系統。本文認為今后的改革應打破這一領域行政性壟斷的格局，采取有效的規制政策允許盈利性的私人機構進入檢驗檢測市場，為企業和個人提供產品質量技術方面的咨詢、培訓、檢驗檢測調修服務。從而與現存的國有技術機構形成競爭，以達到提高效率，增進社會福利的目的。事實上，質檢系統作為基礎部門之一，面對經濟發展帶來的巨額資金需求，有限的政府財政力量對于技術機構設備升級換代和科學研發的市場需求顯然難以支撐，目前已經出現捉襟見肘、步履維艱的局面。與此同時大量民間資本卻在閑置待用，不知投向何方。政府與民間在資金運動上的不平衡，源自國家壟斷體制下形成的嚴格的市場準入限制。為此，解除國家壟斷，放松市場準入限制，充分吸收社會和民間資本進入檢驗檢測市場，進而形成有效的競爭機制，將為市場經濟的長期穩定發展奠定良好的基礎。適宜的政府規制使服務供應商與消費者之間的博弈趨向一種良性的循環，也就是說服務質量與信譽成為該服務供應商的核心競爭力，從而，產品的消費者就是企業生產活動和產品質量的真正監督人，良好的獲利能力就是激勵檢驗檢測機構提高服務質量的動力。市場機制和合理的政府規制可以解決目前沒有解決的激勵不足、監督人缺位的問題。在推動民營化之前，先行設置合理的規制政策已被證明是非常必要的。

2.規制、監管部門與技術機構脫鉤

為維護市場秩序、度量衡的統一以及為了保護國家安全、人身安全、保護環境，政府應該對于為市場提供檢驗檢測服務的民營企業或國有事業單位所從事的活動進行有效的監管和規制。這項服務應該由政府來提供，因為它具有明顯的公共產品的特性，具有非競爭性和非排他性的特點。但是正如上文所說，監管者和被監管者如果有著直接的行政隸屬關系，從而形成了行政性壟斷的格局會導致監管不力和監管不嚴。在開放民間機構進入市場的同時，要使那些進入市場為企業、個人提供檢驗檢測服務的原國有事業單位也逐漸與上級行政執法部門脫鉤，與民營公司保持平等的競爭關系。作為有行政執法權的技術監督部門則應該保留有自己的技術力量，包括人員、設備、場地等等，以便為行政執法提供技術支持，但是其不應再參與任何盈利性的市場經營活動，即完全退出市場。監管機構一方面要監管市場，另一方面應對從事檢驗檢測活動的企業進行規制，包括:①對于進入企業的規制管理。可以成立獨立于行政機構的技術委員會專門負責對進入企業資質的考核，比如對于人員技術水平、設備、場地、資金的考核;②對服務信息的監管。采取強制性產品信息以及違規檢驗檢測信息披露的措施;③嚴格責任原則。加大對于市場中出具虛假檢測報告機構的處罰力度等等。

五、結論

本文在中國漸進式的三階段經濟改革的背景下，思考我國國有質量技術監督系統的深化改革問題，對于改革的方式和步驟提出了建議。本文深入分析梳理了質檢系統目前的業務內容，認為可以劃分為三大部分，即科學研究和政策法規的制定;對市場進行監管的行政執法的職責;向市場提供服務的檢驗檢測校準工作。進一步對這三項活動的經濟屬性做出了分析，認為其中向市場提供的檢驗檢測服務具有私人產品的屬性因此應該推動檢驗檢測技術服務機構的民營化，使原國有事業單位與上級行政主管部門逐漸脫鉤，在該領域內引入競爭;鼓勵民間機構參與科研活動，而政府退出市場。政策法規的制定和對市場的監管顯然具有公共產品的屬性，政府部門則應該做好監管人的角色。不僅如此，本文采用在某些行業已經被理論和實踐檢驗證實了的流行觀點，即在推動民營化之前應先行設置好合理的規制政策的觀點，認為政府不僅應做好市場的監管人，還要對于進入檢驗檢測市場的私營企業以及與政府部門逐漸脫鉤進入市場的原國有技術機構進行有效的規制。

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