簡析歐盟的共同農業政策

[摘要]共同農業政策通常被視為歐盟經濟一體化的一大支柱，然而由于歐盟各成員國不同的歷史自然背景，各國的農業發展狀況以及農業在國民經濟中的地位各不相同，歐盟委員會在制定和實施共同農業政策時困難重重，眾口難調。從歷史和現實兩方面分析，各成員國農業發展狀況和農業在國民經濟中的不同地位，使得各國在制定共同農業政策時充滿了矛盾與斗爭。各國本身的差異與共同農業政策帶來的得失不均，給共同體農業政策的發展帶來了極大的變數。

[關鍵詞]歐盟 共同農業政策

迄今為止，共同農業政策是歐盟一體化程度最高、最為重要的政策領域之一，農業受共同體干預的程度最高，耗費的精力與財力最大，通常被視為歐盟經濟一體化的一大支柱。本文重點通過對主要歐盟國家農業的不同發展水平的比較來看待歐盟共同農業政策的實施，并考察上世紀60年代至90年代共同農業政策的重大變動。

一、歐盟成員國農業的結構性差異

農業向來是關乎國計民生的重大產業部門，在歐洲共同體向歐盟的進化過程中，缺少農業重組的聯合也必然是不穩定和難以持久的聯合。在歐共體成立之初，共同農業政策一般被視為法國主張的受保護的農業共同市場與德國力主的工業品共同市場相交換的產物，但在共同農業政策實施過程中，需要調和妥協的卻不僅僅只有法德兩國。從國家間層面看，當時六國在原則上對建立農產品的共同市場這一目標并無異議，對一般原則的認同使各國形成了共識，即農業需要特殊的鼓勵、扶持和保護待遇。從國家內部層面來看，上世紀五六十年代，六個成員國家的農民階層數量巨大，大多數國家還有眾多的農業集團，比如法國的“全國農業生產者中心”，德國的“農場主聯合會” ，農民階層的需求和利益強烈要求在個成員國國內部得到體現和滿足。但共同農業政策的實施在當時卻面臨一系列的問題，其一，從土地要素看，土地使用分散，小農經濟占優勢地位，導致農業生產效率低下。共同體成立前后，歐洲六國大約三分之二的農場平均規模在1～10公頃 ，這種分散的農業結構顯然與戰后農業技術革命帶動下的農業規模經營不相適應。其二，從農業人口在勞動力的比重和農業收入在國民生產總值中所占的比重(這兩項是衡量現代農業發達程度的重要標尺)來看，六國農業人口多，但農業收入偏低，并普遍低于其他產業部門的收入。其三，從農產品德成本和供給方面看，農產品的生產成本高，農場品價格普遍高于世界市場價格，以1958年普通小麥的價格為例，六國中最低的法國國內價格比世界市場價格高10%左右 。同時，農產品的自給程度也較低，仍有部分農產品需要進口。同時成員國家之間的農業發展水平參差不齊，這也就決定了各國的農業政策和農業階層在其國內的地位和影響各不相同。從歐盟委員會1989年“歐盟基本農業說明” 和“歐盟成員國的農業效率比較表” 中可以看出:歐盟成員國中希臘的農業人口占國內有效勞動力的26.3%，是歐盟成員國內農業人口比重最大的國家，其農業產值在國民生產總值中高達16.4%，，農業家庭收入卻只占AWU 的4.6;英國的農業人口比重最小，僅有2.2%，農業產值占國民生產總值的1.4%，農業家庭收入在AWU中則達到了14.7。從以上數據的比較中可見一斑:歐盟內就農業發展水平而言，大致分為兩類國家，一類是位于地中海沿岸的小農業國家，以分散的小農經濟居多，農業生產效率較低，包括希臘、波多黎各等;另一類是北溫帶的大農業國家，以現代化和大規模經營為其重要特征，生產率高，法國、丹麥為代表。后者往往在歐盟內部農業政策的制定和實施中享有較大發言權，獲益也最多。

二、共同農業政策

1958年7月，共同體的六國農業部長齊聚意大利的斯特雷扎，開始協商制定共同農業政策。由于各國農業的發展狀況及在各國國民經濟中的地位很不相同，六國的共同農業政策的要求也不一致。法國是共同體內最大的農業國，主要農產品自給自足，拓展農產品外銷市場是其利益所在，因而法國力主建立農產品自由流通的農業共同市場，而德國是六國中最大的農產品進口國，依據共同體優先原則，需要從共同體內部市場進口農業產品，對此德國不僅將大量增加農業開支，還會提高工業品的成本，嚴重影響其市場競爭力，因而德國對共同農業政策持消極態度，只是鑒于要建立對其工業有利的關稅同盟，才不得已在農業問題上向法國等農業發達國家做出讓步。經過馬拉松式的會談和艱難的討價還價，六國終于在1961年底達成妥協，就共同農業政策的基本問題制定了總原則。這些原則包括:建立統一的市場區域，農產品的自由流通，統一的農產品對外關稅，內部市場主要農產品的共同價格，農產品貿易上的共同體內優惠，各成員國分擔有關的財政費用。

1960年歐共體部長理事會確定了實施共同農業政策的三項基本原則，即單一市場和共同價格原則，共同體優惠原則，共同財政原則。根據羅馬條約和上述原則，共同體逐步形成了一整套共同農業政策，包括三個方面的內容。(1)施行統一的價格支持和干預制度。這是共同農業政策運行機制的核心。通常在農產品市場中的共同價格并非實際市場價格，而是干預價格，市場價格在共同價格限定的范圍內可以自由波動，但是一旦越出此范圍，共同體就要進行干預使之回歸。共同農業政策的價格機制有三部分組成:目標價格、干預價格和門檻價格。目標價格是價格機制的核心，是農民有望在公開市場上得到的價格，一旦共用體內的市場價格降到目標價格以下某一點時，公用體就同干預價格收購農產品，以維持市場價格的穩定。因此干預價格就是低于目標價格的共同體農產品的最低保證價格。而門檻價格則是為進口農產品制定的最低價格。門檻價格的目的在于為了保證歐共體進口農產品的價格能與歐共體的目標價格一致。門檻價格與進口農產品的原有價格之差作為關稅收入，是歐共體的自有財源。由于當時歐共體沒有統一的貨幣，當各國貨幣匯率出現頻繁波動時，會對共同價格體系的穩定造成很大威脅，為了維持農產品的共同價格，1969年，歐共體又創立了貨幣補償金制度，對貨幣升值國的出口和進口農產品分別按其貨幣升值幅度提供補貼或征稅，對貨幣貶值國則按價值幅度對其出口進行征稅，進口給予補貼。(2)根據不同的農產品，采用不同的調節方式，例如干預、保護、價格補貼等。(3)建立歐洲農業指導與保證基金。這種基金是共同體成員國集體干預農業的強大財政保證，并使共同農業政策的長遠政策目標的實現成為可能。歐洲農業指導與保證基金是歐共體最大的開支項目。其中保證基金主要用于為支持農產品出口而發放的出口補貼，干預農產品市場的費用和貨幣匯率引起的貨幣補償金;而指導基金則主要用于共同體農業結構改革所需。保證基金長期以來都是歐洲農業指導和保證基金的絕大部分開支。

共同農業政策的實施大大促進歐盟經濟的發展尤其是歐盟農業的發展，其成就是主要方面。然而，共同農業政策也引發了一系列的負面問題。首先是生產超過了消費所需，80年代初期，歐共體大部分主要農產品都出現生產過剩，歐共體主要針對這些過剩產品采取了一些限制措施，但到80年代中期過剩的局面并沒有得到緩解，相反卻日益加劇。共同體生產的谷物站消費量的比率從1973年至1974年的91%增長到1983年至1984年的116%，1958年歐共體六個成員國大約生產了其所需食品的85%，但在1998年，歐盟的15個成員國卻生產了其所需產品的120% 。這種超越自身需求、產品嚴重過剩使得歐盟在處理過剩農產品付出了昂貴的代價，共同農業政策支出占到歐盟財政預算的絕大部分，這使得其他農業政策的發展更加困難，也妨礙了共同體其他方面的發展。其次，雖然共同農業政策下的農業收入增長與其他部門的收入增長大體保持相當水平，但整體的平均卻掩蓋了大農場主與小農場主之間，以及北溫帶農產品生產者(主要是生產乳制品、谷類和牛肉，是價格支持體系的主要受惠者)和其他地區(主要是地中海地區)農產品生產者之間的巨大收入差距。再次，對歐盟外部廉價農產品的排斥，意味著使消費者得到“合理價格”這一共同農業政策的目標很難得到優先考慮。同時，共同農業政策對歐盟農業市場的保護，歪曲了勞動力的國家差異和資源的合理利用，也是引發歐盟內部、歐盟與非歐盟國家之間眾多爭端的根源。因而共同農業政策的改革也勢必行。

三、共同農業政策的改革

歐盟的共同農業政策主要面臨兩方面的改革壓力:其一，來自于歐盟內部，如上所述，共同農業政策的負面效應造成了農產品的大量過剩和歐盟的巨額財政負擔，各個成員國從共同農業政策中獲利不均等問題也使得各國在共同農業政策方面的矛盾趨于激化，隨著新成員國的加入，共同農業政策面臨的改革壓力也越來越大;其二，來自于歐盟外部，在全球化背景下，歐盟作為世界第一大農業貿易集團，由于實施對農業的保護性關稅和對內部農產品的價格支持，備受美國和加拿大等農業貿易大國壓力，共同農業政策已經成為歐盟在GITT談判中的瓶頸。

在70年代早期，共同農業政策啟動了第一輪改革，其標志性內容為Mansholt Plan (以下簡稱為M計劃)。1972年，M計劃提出了3條改革的指導方針，即農業現代化，提前退休(以55歲為退休年齡)和向農民提供培訓。1975年，為推進改革又增加了一條方針，即向在山地和難以耕種地區的農民提供更大扶持。通過對歐共體的農業市場機制和農業結構進行兩方面的調整，M計劃試圖取代關稅保護和價格支持政策，并由農業指導和保證基金提供資金，鼓勵通過合并建立大規模的現代農場，以提高共同體六國農產品在世界市場上的競爭力。然而M計劃在實施過程中，由于大規模的農場的建立和高素質農業從業人員的培養，農產品過剩的問題并未有效解決，直接導致EARRF(歐洲農業指導和保證基金)的指導基金為支付過剩產品吸收了共同農業政策資金的95%，而用于農業結構調整的保證基金則少之又少。根據1984年至1986年對農民因本國內及國際農產品價格波動得到的各種農業補貼的比例的統計來看 ，美國為28.2%，加拿大為39.2，新西蘭為22.8%，而歐盟是40%。由此一來，歐共體的共同農業政策自然就成了1986年GATT烏拉圭回合中各農業生產大國的眾矢之地。

1985年，以歐共體委員會主席J.Delors命名的”Delors package”為標志，歐共體就共同農業政策開始了第二輪改革。然而在80年代中期，歐洲的整體經濟形勢無法與60年代的“黃金時期”相比，失業率高居不下，同時由于環境保護的呼聲日高，退耕還林和限制化肥使用也是Delors不得不考慮的問題。在農產品市場方面，Delors改革的核心是“限制和穩定機制”，即一方面限制農產品產量，防止過剩;另一方面保證農民特別是低生產效率國家和小規模農場的農民收入保持穩定。改革主要表現歐共體以立法和財政支持的形式鼓勵農民對農場進行現代化的更新和農產品加工業的投資，對退耕還林地區的農民進行資金扶持，并向因改革而收入減少的農民提供新的就業機會。

1992年歐共體又進行了第三次改革，把過去通過保證價格進行的資金補償變為給為直接支付給農業生產者，具體內容如下:(1)通過有效控制生產，促進農業市場的平衡。通過降低價格逐步減少產量。(2)通過增加休閑耕地，降低產量。并對農業生產者給予補貼。(3)增加對環境保護的投入。(4)保持農民的人數并保持農業穩定。這次改革較前兩次改革更系統也更有利，從而對農業生產過剩和農業預算的國度膨脹產生了一定的抑制作用。

共同農業政策從制定到實施，再歷經數次改革，體現了二次世界大戰結束后歐洲經濟的復興、繁榮與曲折發展。由于農業在國民經濟中的重要地位和高度一體化的政策運行機制，使共同農業政策的制定與實施更為突出地表現了歐盟整體利益與成員國家利益對立統一的動態發展過程，以及國家主權讓渡過程中的矛盾斗爭與協調合作。隨著歐共體的不斷擴大，新加入的東歐國家，既為歐盟各國帶來了巨大的農業生產潛力，也為共同農業政策帶來了更多的問題與挑戰。進入21世紀后，在經濟全球化和地區集團化的雙車道上，歐盟作為規模最大，一體化程度最高的區域性集團，共同農業政策仍在發揮著自身的特殊作用。

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