探析稅費(fèi)改革對我國公路資金的影響

[摘要]為確保我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，抑制燃油的不合理消費(fèi)，以及規(guī)范政府收費(fèi)行為，我國于去年初開始實(shí)施“稅費(fèi)改革”，目的是能夠充分體現(xiàn)“多用路多繳費(fèi)，少用路少繳費(fèi)”的公平原則，從而更大限度地節(jié)省能源開支。然而，這一舉措將改變過去以公路養(yǎng)路費(fèi)為主的交通規(guī)費(fèi)征管模式，地方政府失去了征管公路交通規(guī)費(fèi)的權(quán)利，這是否會對我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)造成影響，是否能夠確保穩(wěn)定的公路資金來源，是我們進(jìn)一步需要探討和研究的問題。

[關(guān)鍵詞]公路資金 稅費(fèi)改革 養(yǎng)路費(fèi) 征管模式

一、稅費(fèi)改革現(xiàn)狀分析

我國自2009年1月1日起實(shí)施《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》，指出取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)。并逐步有序取消已審批的政府還貸二級公路收費(fèi)。實(shí)施稅費(fèi)改革的初衷主要是解決以養(yǎng)路費(fèi)為主的各項(xiàng)交通規(guī)費(fèi)在征收、管理以及使用等方面存在的一些問題，比如使用支出不透明、不公平，普通存在公路亂收費(fèi)、收費(fèi)養(yǎng)人等現(xiàn)象，通過改革將這筆資金納入國家財(cái)政預(yù)算管理，期望對公路資金的征管更加規(guī)范、科學(xué)、合理，以確保為公路建設(shè)和維護(hù)提供穩(wěn)定可靠的資金來源，但此次改革勢必會對我國公路資金征管模式帶來一定影響。

二、稅費(fèi)改革造成的影響

1. 失去貸款擔(dān)保，直接影響交通部門對公路資金的籌措。我國的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金主要來自于國家財(cái)政撥款，這部分撥款與公路建設(shè)所需大量投入資金的實(shí)際相差甚遠(yuǎn)，大量的公路建設(shè)資金仍需通過銀行貸款來解決，而取得銀行貸款需提供擔(dān)保或有擔(dān)保償還的依據(jù)。改革前，養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)收入除上交中央小部分外，絕大部分屬交通部門自收自支，其經(jīng)費(fèi)來源比較充裕，可以為貸款提供擔(dān)保。而此次稅費(fèi)改革直接把養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)變?yōu)槎愂眨{入國家財(cái)政，變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)收入，而國家財(cái)政資金又不能用作擔(dān)保，這樣公路部門就失去了以公路規(guī)費(fèi)收入作質(zhì)押籌措資金的基礎(chǔ)。

2. 事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，交通部門宏觀調(diào)控乏力。進(jìn)行養(yǎng)路費(fèi)改稅以后，規(guī)定成品油消費(fèi)稅為中央收入，由地方國稅部門負(fù)責(zé)征收，全部上繳中央國庫，中央財(cái)政再通過規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。這樣中央宏觀調(diào)控能力是加強(qiáng)了，但地方收入規(guī)模會相對減少，具有事權(quán)的交通部門，沒有了財(cái)權(quán)，事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，必將削弱交通部門自主調(diào)控能力，不利于調(diào)動工作的積極性。

3. 資金征管模式發(fā)生變化，由體內(nèi)循環(huán)改體外循環(huán)。養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)原屬地方財(cái)政預(yù)算管理，完全在交通部門內(nèi)部周轉(zhuǎn)使用，周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)少，時(shí)間短，到位快。而成品油消費(fèi)稅是按照預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行管理，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收上交國家財(cái)政，成為預(yù)算內(nèi)資金。財(cái)政按照嚴(yán)格的預(yù)算計(jì)劃層層撥給各級財(cái)政部門，再由各級財(cái)政部門撥給交通部門，資金由體內(nèi)變?yōu)轶w外循環(huán)。這種資金體外循環(huán)機(jī)制撥付環(huán)節(jié)較多，周轉(zhuǎn)時(shí)間長，應(yīng)變能力弱。這樣所需公路建設(shè)資金按照財(cái)政部門“以收定支”撥付工程項(xiàng)目，如果撥付資金不能及時(shí)到位，使公路部門不能利用資金沉淀的過程加以周轉(zhuǎn)，難免會影響公路事業(yè)的發(fā)展。

4. 公路債務(wù)的償還問題。費(fèi)改稅之前，全國各級地方政府交通部門為了加快公路交通建設(shè)，從銀行(主要是國內(nèi)銀行)貸出大量借款，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2006年底，全國公路建設(shè)貸款總量已超過8000億元人民幣[2]。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，到2010年時(shí)，全國公路建設(shè)的年末貸款余額將突破1萬億元，屆時(shí)公路部門僅每年需還款的利息就將達(dá)到1000億元左右。此外，據(jù)吉林交通廳有關(guān)人員說，目前，吉林省內(nèi)有百余個二級公路收費(fèi)站，2008年底，將撤站方案上報(bào)，到目前還沒有收到批復(fù)。修一公里的二級公路需要600萬，撤銷收費(fèi)站后，貸款余額需要中央和地方財(cái)政一起償還，但是中央和地方分別償還多少，目前并沒有明確的說法，這也是撤站最關(guān)鍵的問題。費(fèi)改稅后，舉債建設(shè)公路留下的巨額債務(wù)失去了還款保障，遺留的巨大債務(wù)如何處置，將是個重大的遺留問題。

三、應(yīng)對措施及建議

1. 增加公路建設(shè)在國家財(cái)政預(yù)算支出中的比重，利用普通稅收建設(shè)公路

公路是基礎(chǔ)設(shè)施，具有社會公益性，因而，公路建設(shè)籌資應(yīng)以國家為主，國家應(yīng)加大公路建設(shè)性專項(xiàng)支出在財(cái)政預(yù)算支出中的比重，這樣的政策有些國家早就實(shí)施了，如美國20世紀(jì)70年代公路建設(shè)支出占政府財(cái)政總支出的15%，占同期GDP的2%以上。此外，可利用普通稅收建設(shè)公路，各國政府、經(jīng)濟(jì)學(xué)界及民眾對此已早有觀點(diǎn):由于公路的社會公益性，公路建設(shè)(尤其是純公共物品性質(zhì)的公路)使用一定量的普通稅收修建公路是合理的。可主要用于地方公路建設(shè)(例如農(nóng)村道路)的籌資，由于本地區(qū)納稅人都可以不同程度地享受到其福利，因此，這些地方道路可以在較大程度上使用普通稅收投資建設(shè)。例如美國地方道路的投資，主要依靠當(dāng)?shù)氐钠胀ǘ愂眨话愣噙x用那些與公路發(fā)展受益關(guān)系最密切的稅種，例如，財(cái)產(chǎn)稅、土地增值稅、印花稅(流通領(lǐng)域)等。1994年，美國地方普通稅收投資占地方公路總資金的58.7%。

2. 設(shè)立公路發(fā)展基金，確保公路資金的有效供給

如何確保費(fèi)改稅后公路資金能有一個穩(wěn)定的來源渠道已成為一個現(xiàn)實(shí)而迫切的問題，主要表現(xiàn)在兩個方面:一是由于公路建設(shè)本身的特性決定的，如投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、施工養(yǎng)護(hù)受季節(jié)氣候制約;二是隨著規(guī)費(fèi)收入擔(dān)保的取消，我國的公路建設(shè)，特別是高速公路的建設(shè)將失去獲得商業(yè)銀行的信貸支持。鑒于此我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建立一筆公路交通發(fā)展基金來支持公路建設(shè)。公路基金是指國家為保證公路建設(shè)的投入而專門設(shè)立的有特定財(cái)源和指定用途的公路資金，世界上許多發(fā)達(dá)國家都設(shè)立了公路基金。我國也可以考慮將各種燃油稅、車輛購置稅等一些與公路密切相關(guān)的收入作為來源，建立一筆專門用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的專項(xiàng)基金，這樣既可以為我國公路建設(shè)提供一筆可靠的資金保障，又可以用作貸款擔(dān)保，來獲得商業(yè)銀行的信貸支持，從而有力地促進(jìn)我國公路建設(shè)的快速發(fā)展。

3. 事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，合理劃分各級政府的利益格局

財(cái)政部、人民銀行、國家稅務(wù)總局和交通運(yùn)輸部四部委于2008年12月25日聯(lián)合發(fā)布通知，規(guī)定成品油消費(fèi)稅為中央收入，除由中央本級安排的替代航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等支出外，其余由中央財(cái)政通過規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。這樣全部稅收上繳國庫，中央財(cái)政占用比重過大，中央政府的宏觀調(diào)控能力是增強(qiáng)了，但是地方政府在交通建設(shè)和道路維護(hù)時(shí)就會缺乏資金。因此，在燃油稅的分配上，應(yīng)根據(jù)我國目前公路養(yǎng)護(hù)和公路建設(shè)的實(shí)際情況，堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，兼顧公平與效率原則，合理有效地處理中央和地方的利益格局問題。首先，明確事權(quán)。即明確中央與地方各自在公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理方面的權(quán)限劃分。其次，合理分配稅款。根據(jù)雙方的事權(quán)劃分，合理地在中央和地方之間分配燃油稅收入。最后，實(shí)行特別轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府補(bǔ)充地方政府在公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理上的資金不足，或?qū)τ捎谥醒胍平挥嘘P(guān)事權(quán)而造成的地方財(cái)政資金缺乏給予補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn):

[1] 中國證券報(bào).四部委聯(lián)合聲明:成品油消費(fèi)稅收入歸中央. http://money.163.com/08/1225/18/4U1E660T00251OFT.html， 2008-12-25

[2] 《交通與車輛費(fèi)改稅對天津公路發(fā)展的影響及對策研究》初期報(bào)告，2006-09

[3] 宋憲霞.中國二級公路撤站方案待審 公路貸款償還成難題[N]. http://www.sdnews.com.cn/news/2009/2/11/721329.html，山東新聞網(wǎng)，2009-2-11

[4] 謝良兵.8000億公路貸款的困擾[J]. http://www.gotoread.com/s/e/?vo=4921p=55，《中國新聞周刊》2007年第18期

[5] 程亮.開征燃油稅對公路建設(shè)融資的影響及對策[J].《交通財(cái)會》，2002年07期