財政支出之績效管理

[摘要]隨著我國公共財政體制框架的建立，財政資金使用效率問題受到政府和公眾的廣泛重視。由于我國目前財政管理基礎(chǔ)還不夠堅實，實施績效監(jiān)督將會面臨觀念制約、制度制約、技術(shù)制約，所以推進我國財政支出績效管理改革，需要明確績效管理的層次、主客體，初步構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系，以及選擇適合我國國情的改革路徑。

[關(guān)鍵詞]財政支出 績效管理 指標(biāo)體系

財政支出績效管理是一種特殊的管理活動，它運用科學(xué)的評價方法對財政支出的全過程進行相關(guān)分析，并將考評結(jié)果融入整個預(yù)算編制，從而使財政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟、高效的原則進行，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。

一、我國財政支出績效管理制度改革困境

1. 觀念制約

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，政府資金的管理往往是粗放式的。“只算政治賬，不算經(jīng)濟賬”往往是政府官員的定向思維。目前，雖然我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革進行了這么多年，但是很多市場規(guī)范化的觀念仍然沒有深入人心。在財政資金的監(jiān)督審計和考核方面，缺乏一種公共性、效率化的現(xiàn)代財政觀念。

2. 制度制約

(1)預(yù)算管理模式尚未完善。目前，我國預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各方面都存在不規(guī)范現(xiàn)象，嚴(yán)重影響績效預(yù)算的推行。首先，在預(yù)算編制方面，編制依據(jù)不是部門的戰(zhàn)略目標(biāo)和項目資金運行的績效，而更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會議決定和黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示，預(yù)算編制的自主性和可預(yù)見性較差。其次，在預(yù)算執(zhí)行方面，雖然初步建立起與部門預(yù)算相配套的國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等管理體系，初步控制了預(yù)算支出行為，但是這些改革也是剛起步，問題頗多。第三，在預(yù)算監(jiān)督方面，監(jiān)督體系不健全，預(yù)算支出缺乏追蹤問效。人大等法律監(jiān)督流于形式、審計等行政監(jiān)督作用有限、公眾等社會監(jiān)督乏力，存在重分配、輕管理，重使用、輕監(jiān)督，重投入、輕績效的現(xiàn)象。

(2)財政的基礎(chǔ)管理水平較低。西方國家在實踐了以嚴(yán)格控制預(yù)算投入的分配和使用為特征的傳統(tǒng)預(yù)算模式100多年后才引入績效管理方法，這是因為在政府財政管理水平較弱的時候推行績效預(yù)算，不但不能起到優(yōu)化資源配置的作用，甚至?xí)斐韶?fù)面激勵。目前，我國缺乏必要的預(yù)算信息和分析能力，財經(jīng)紀(jì)律松弛，缺乏一個支持公共責(zé)任與追求績效的預(yù)算環(huán)境，這些都會影響財政支出績效管理的推行。

(3)績效管理法律框架不健全。現(xiàn)在我國財政支出績效管理的法制化程度低，主要是部門規(guī)章或各地的一些地方政府管理條例，在績效評價的標(biāo)準(zhǔn)、績效監(jiān)督主體、組織實施程序、財政資金使用的責(zé)任追究、跟蹤問效等方面都沒有明確的規(guī)定，這和西方國家全國性、細(xì)化性的法律體系相差甚遠，使得我國績效管理改革的推行無法可依、推行不利。目前，我國財政支出績效評價多是放在對專項資金的事后評價方面，缺乏事前預(yù)警。

3. 技術(shù)制約

(1)績效標(biāo)準(zhǔn)難以制定。政府追求的公共目標(biāo)是多元的，包括經(jīng)濟、政治、安全、自由、環(huán)境等多個方面，并且這些目標(biāo)還處于不斷變化之中，多數(shù)部門的社會效益和經(jīng)濟效益又難以量化，各級、各公共部門與預(yù)算相關(guān)的收支數(shù)據(jù)信息分割、匱乏和扭曲，導(dǎo)致公共部門及公共支出績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)很難設(shè)定，為編制和實施績效預(yù)算造成很大的困難。

(2)數(shù)據(jù)搜集困難。財政支出績效管理工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)就是擁有大量真實、可靠、詳細(xì)的數(shù)據(jù)和資料，包括部門財務(wù)資料、職能職責(zé)等目標(biāo)資料、被監(jiān)督單位完成目標(biāo)的各種方法及目標(biāo)完成程度的有關(guān)數(shù)據(jù)等。目前，我國還沒有建立起搜集這些數(shù)據(jù)和資料的有力途徑，影響績效管理工作的開展。

(3)人員素質(zhì)有待提高。財政支出績效管理工作需要從業(yè)人員有較高的業(yè)務(wù)知識和專業(yè)素質(zhì)，目前財政管理部門的人員理論基礎(chǔ)薄弱，缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識，對績效評價的方法和理念較為陌生。

二、財政支出績效管理改革路徑選擇

一國財政支出績效管理制度的建立要受到國家經(jīng)濟、人文、制度等綜合環(huán)境的影響。基于我國的國情，要推進財政支出績效管理改革不是一蹴而就的事情，必須循序漸進，逐步完成。

1. 短期任務(wù)。在一兩年時間內(nèi)，政府應(yīng)強化績效管理制度與機構(gòu)的建設(shè)，做好改革的基礎(chǔ)性工作。

(1)建立財政支出績效管理法律框架。中央政府要對財政支出績效管理制度專門立法，各地方政府也可以因地制宜出臺相關(guān)的績效評價與管理規(guī)章制度，明確相應(yīng)的工作規(guī)則、工作程序、權(quán)利義務(wù)等。

(2)初步建立財政支出績效管理專門機構(gòu)。可以考慮將財政監(jiān)督檢查部門和績效評價部門“一套人馬兩塊牌子”，由專門分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)本地區(qū)績效評價的試點工作。

(3)加大宣傳力度，制定獎罰措施，在政府部門內(nèi)部形成追求績效的意識。包括明確績效目標(biāo)、增強責(zé)任感與使命感、提高公共服務(wù)質(zhì)量、追求社會公眾滿意度、樹立市場化觀念、增加法律意識等內(nèi)容。

2. 中期任務(wù)。在三五年的時間內(nèi)，政府應(yīng)進一步加強技術(shù)層面的建設(shè)，完善財政支出績效管理體系。

(1)扎實做好科學(xué)指標(biāo)體系建設(shè)。財政支出績效評價是對資金效率和效能的評價。所以績效評價指標(biāo)應(yīng)包括定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩大類。①定量指標(biāo)，即可以通過數(shù)量計算分析評價內(nèi)容的指標(biāo)。根據(jù)財政活動的特點，定量指標(biāo)既包括絕對量指標(biāo)和相對量指標(biāo)，又包括反映財政支出結(jié)構(gòu)及其是否合理的指標(biāo)。②定性指標(biāo)，即無法通過數(shù)量計算分析評價內(nèi)容，而采取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結(jié)果的指標(biāo)，它是對定量指標(biāo)的進一步補充。具體包括效益性指標(biāo)、創(chuàng)新性指標(biāo)、合規(guī)性指標(biāo)、人員素質(zhì)指標(biāo)、公共責(zé)任和公眾滿意程度指標(biāo)。

(2)配合績效管理改革的推進，擴大財政資金監(jiān)督的主體。首先，進一步加強宣傳力度，喚起全民對財政支出績效管理的關(guān)注，政府部門應(yīng)接受社會力量的監(jiān)督與督促。其次，充分發(fā)揮各級人大專門委員會的作用，可以在財政經(jīng)濟委員會的基礎(chǔ)上設(shè)立專門的財政支出績效監(jiān)管委員會。第三，建立以人大、審計、財政以及社會中介評價為主的，并各有分工的績效評價與管理模式。第四，對一些部門按照項目、部門預(yù)算支出等內(nèi)容排序，并對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部實行“問責(zé)問效”制。

3. 長期任務(wù)。在一段相當(dāng)長的時期后，財政支出績效的觀念已經(jīng)深入人心，相關(guān)的管理體系已經(jīng)日趨成熟，績效評價與預(yù)算密切結(jié)合，此時需要進一步制定和完善詳細(xì)、多層次的法律體系，并且引入中介組織，開展績效評價活動，降低政府管理成本，最終實現(xiàn)財政支出效率和公平的價值理念。

三、財政支出績效管理及其實施意義

1. 財政支出績效管理

財政支出績效管理，是指運用科學(xué)的評價方法對財政支出的全過程進行相關(guān)分析，將考評結(jié)果融入整個預(yù)算編制，使財政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟、高效的原則進行，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。推行財政支出績效管理是為了將現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的公共管理理念納入預(yù)算管理，通過績效管理對政府行為進行內(nèi)控，從而保障政府目標(biāo)的實現(xiàn)，促進政府轉(zhuǎn)變職能，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。

績效管理在企業(yè)中早已普遍推行，在政府部門尚不多見。與企業(yè)的績效管理不同，財政支出績效管理不僅要計算直接的、有形的、現(xiàn)實的投入與產(chǎn)出，還要計算分析間接的、無形的、預(yù)期的投入和產(chǎn)出。除了有能用貨幣計量的經(jīng)濟效益，還存在大量無法用貨幣度量的社會效益。其目標(biāo)是追求整個社會的效益最大化。

2. 財政支出績效管理的實施意義

加強財政支出績效管理，確保財政資金運行的安全、可靠、準(zhǔn)確、高效，是提高財政工作質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時有助于各級政府強化“花錢”的責(zé)任意識，促進形成追蹤問效的管理理念，推動政府由經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

加強財政支出績效管理，完善公共服務(wù)型政府財政管理。財政管理包括財政收入管理和財政支出管理。沒有健全的財政收入管理機制，財政資金運行就缺乏穩(wěn)定可靠的來源;沒有健全的財政支出管理制度，就難以提高財政資源的配置效率，難以保證財政資金的良性運行。因經(jīng)濟發(fā)展階段不同、財政收支規(guī)模不同，一定時期內(nèi)國家財政管理面臨的工作重點也不同。經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，決定了財政管理的重點應(yīng)實現(xiàn)從收入管理向支出管理轉(zhuǎn)移，注重追蹤問效，加強財政支出績效管理，既包括事后的績效考核，也包括事前的績效預(yù)測。

參考文獻:

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