我國財政體制的制度分析

摘要：公共財政形成的過程也是一個民主化和法治化的過程，財政收支決策的民主化和強化市場型政府等是建立和完善公共財政的基本條件。而財政收支運作的透明、財政收支的硬性約束是公共財政的重要特征。從總體看，我國財政還不是公共財政，而是一種政府財政；我國財政主要是一種建設財政，而不是一種民生財政。在建立我國公共財政的過程中，要確定公共產品提供中的市場與政府的邊界。把控制財政收入的過快增長與完善再分配機制結合起來，完善我國公共支出管理的治理機制。

關鍵詞：公共財政；財政收支；政府財政；民生財政

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2010)05-0069-06

一、公共財政的起源與條件

公共財政形成的過程也是一個民主化和法治化的過程。從歷史來看，這個過程最早開始于英國，然后擴展到其他國家。英國公共財政的形成也經歷了一個曲折的過程，1688年的光榮革命。議會控制了稅收權。1717年控制了支出權。1861年實施監管公共賬戶的憲法權力，1866年《國庫與審計部法》將帳戶現代化控制于議會。政府預算成為公共財政的基本制度框架，近代逐步擴展到世界其他國家，被世界各國采用。英國公共財政形成的關鍵在于以前稅收權與支出權都主要在國王手里。財政收支的多少由一人說了算。而這種由一人(國王)說了算的體制并不是公共財政體制，而當財政收支由多人(議會)說了算的時候，財政才變成了公共財政。我國從2000年開始向公共財政體制改革，如部分預算、國庫集中支付制度、政府采購制度，政府收支分類改革制度開始逐步試點，這些改革都是公共財政形成的組成部分。但并不是關鍵的部分。公共財政的關鍵點就在于稅收權和支出權是由誰控制的以及其運作機制。

財政收支決策的民主化和強化市場型政府等是建立和完善公共財政的基本條件。而財政收支運作的透明、財政收支的硬性約束是公共財政的重要特征。在布坎南看來，政府官員也是經濟人，他們也會追求自身利益最大化，他們在包括財政收支在內的公共政策過程中難免會有自私的動機和行為，換言之，政府不可能自動代表公共利益。這就是公共選擇理論所謂的“政府失敗”。即便政府能夠完全代表公共利益，但也可能由于決策者知識不完全、信息不充分及認知能力有限等原因導致決策的結果與目標背道而馳。因此，財政收支及公共政策制定應借助于公眾的集體智慧，通過廣泛的公眾參與，來減少政策上的失誤，彌補因政策目標的不確定性和信息不完全而造成的盲目決策和政策偏差。這樣，一方面可以使公共政策更具公平性與完備性，能為絕大多數人所接受；另一方面也可以降低政策執行中的困難和成本。

許多制度都是在政治市場上形成的，公共政策、財政政策及相關的制度實際上是利益集團之間在政治市場上博弈的結果。公眾社會政治參與度的大小是民主的函數。有人認為，在發展中國家“過早”地提倡政治權利、公民權利以及民主這樣的“奢侈品”是不現實的。其實，這種觀點是不正確的。經濟發展過程也是民眾政治參與度不斷提高的過程。在一個社會中，公眾的參與度越高，民主越充分，那么制度就會更公正。反之，如果公眾參與度低，或者就是一些精英們在那里“關門”搞制度設計，那么這種制度就難做到公正。從當今世界來看。到目前為止。有效的公共財政是公眾參與度較高的財政，公眾參與度較高(包括代議制)的財政才是公共財政，公共財政的性質是由公眾參與度的高低所決定的。

財政收支決策的民主決定是公共財政的內在要求，只有民主體制才能真正實現公共財政。此外，在民主基礎上的公共財政更有利于財富和收入的公平分配。從當今世界一些國家的情況來看，那些實行憲政民主政治的國家里的居民的財富和社會收入分配，一般比一些獨裁專制國家要平均得多。在20世紀90年代中期，英國的基尼系數大致在36％，法國32.7％，德國30％，澳大利亞35.2％，日本24.9％，意大利27.3％，韓國31，6％。印度這個發展中的低收入民主國家，基尼系數這些年一直維持在37-38％之間，就連美國這些年的基尼系數也一直保持在41％以下。相比較而言，那些低收入的政治專制獨裁國家，以及一些從中央計劃經濟向市場經濟體制“轉型”的國家，收入分配狀況就非常不均，且有繼續惡化趨勢。

公共財政是建立在奧爾森所說的強化市場型政府(market-augmenting government)基礎之上的。一個政府如果有足夠的權力去創造和保護個人的財產權利并且能夠強制執行各種契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權利，那么這個政府便是一個“強化市場型政府”。在強化市場型政府下，政府的財政收支不僅受到硬的約束，而且在財政收支的使用上必須按公共財政的規則來進行。英國1688年的光榮革命實際上是建立“強化市場型政府”的開始，沒有“強化市場型政府”就不可能有公共財政。

財政收支運作的透明既是民主財政的前提條件，也是民主財政的結果。從理論上講，“林達爾均衡”表明，公眾付出的稅負，應該與其獲得的公共服務相等，這樣的政府財政才是有效的。現在我國一年的財政開支5萬億，但公共產品和公共服務還欠缺，行政開支、形象工程占絕大頭，花在國民福利上的錢只占小頭。為什么是這樣呢?歸根結底還是缺乏對行政權力、對政府預算的制約機制。在財政預算不透明又沒有公開聽證的情況下，政府開支就不會注重人民的福利。全國人大沒有發揮應有的作用，對行政權力沒有任何問責。一個值得關注的現象是，我國人民代表大會每年開會沒有高度重視我們的財政收支問題。如果我們的人大代表多關注一下我們各級政府的財政收支問題就可以大大地提高財政收支運作的透明度。

財政收入是多少，支出是多少。是否硬約束，是我們分析財政體制性質的一個重要方面。在傳統財政中有“以收定支”的理論，但后來政府財政收入的渠道多了以后(尤其是政府可以搞赤字財政)，“以收定支”呈軟化趨勢。那么，現代財政中收支是硬約束還是軟約束呢?我們認為，建立在民主基礎上的財政主要還是一種硬約束，政府的收支不是任意決定的。而在非民主體制下，財政主要還是一軟約束，如政府的權力與責任嚴重不對稱，行政權力沒有受到制約，可任意增加審批權，也可以各種名目加稅和收費，不僅沒有立法機關監督，出了問題也大多沒有被追究。權力與責任的不匹配已經在社會中形成太多的不滿，只有民主機制才能緩和。民主不是萬能的，但是離開了民主我們很難對權力形成制約。

二、我國財政體制的四大特點

首先，我國財政還不是公共財政，而是一種政府財政。從主要方面看。我國還不是一個公共財政，第一，在我國，財政支出給誰，如何支出，一般是由行政權力決定的。具體說還是一種官員財政、政府財政。我國行政權力受到的制約比較少，這就使財政分配規則的確定、再分配方式的選擇容易受到利益集團的影響。研究表明，在發展中國家，其分配往往是加劇而不是遏制了公民間的不平等。按照利益集團理論的重要原則，即組織起來的集團往往比沒有組織的集團能向官員們施加更大的壓力，而小集團組織起來的可能性又比大集團大得多。在公民權利未被充分實現的情況下，部分強勢的既得利益集團能夠使政策更多地向他們傾斜，這樣便發生政策扭曲，加劇本來已經由于經濟的發展而產生的不平等。所以，目前中國日益嚴重的貧富分化，不僅有經濟的原因，還有政治的原因。第二，如前所述，我國財政收入和支出的聯系處于不透明狀況，這就不利于我國財政收支的有效利用。對于現代社會來說，預算是公眾用來監督政府的手段，透明是監督的前提，我國的預算透明度顯然還需要進一步增強，只有真正建立財政收支項目間的關聯，并使人了解財政資金“從哪里來，到哪里去”，才能使公眾對吸取民生資金的財政“黑洞”和“謎團”進行監督?？梢哉f。我國“取之于民”沒有制約，

“用之于民”沒有監督。

政府財政、官員財政的一個突出特點是財政支出往往受政府的目標、官員的偏好所支配。這些年我國財政收入有了較大的增長，但是這些錢如何花的民主決策機制還沒有建立起來。在目前中國稅收法定的憲政民主機制還未建立，所以政府如何花錢，還不能有效地為納稅人所直接選出來的代表來決定，決策者可以依靠手中的行政自由裁量權，把錢用到自己想用的地方去。如用大量的錢去搞看得見摸得著的形象工程(如修高架、建機場等)。當然，這些年來，政府在支持“三農”、社會保障、醫療衛生、教育、文化、節能減排和廉租住房建設等方面也增加了一些支出，并全部減免了農業稅。但是，相對于31.4％的財政收入年增速和政府財政支出中花在其他方面的錢來說，政府花在上述這些方面的錢，并沒有增加多少，有的在政府財政支出中的比例甚至還在減少。

研究表明，我國政府根據經濟發展水平和財政收入能力“應該提供的合理公共服務量”遠遠大于公共服務的現實提供量。20世紀90年代以來，中國政府對于公共服務提供的數量，遠遠低于依據各國客觀數據所測算出的經驗值。為什么會出現公共服務提供量不足的現象?應該提供的合理公共服務量與公共服務的現實提供量差額用于什么地方了?這個差額主要用于行政管理費的支出和以政府投資為主的經濟性支出了。為什么我國行政管理費用支出優于社會性支出目標?為什么以政府投資為主的經濟性支出目標也優于社會性支出目標?對此，我們的一個基本解釋是，我國的財政還不是一個嚴格意義上的公共財政，還是一種政府財政、官員財政。換言之，在我國財政收支缺乏民主機制制約的情況下，往往是政府性支出優于社會性支出。這是我國國富與民生關系失衡的根源所在。在我國現有考核機制下，政府官員大搞形象工程，可以較好地顯示其政績，而用于社會保障、醫療衛生、教育、文化等方面的公共投入往往難以看得見，有的在短期內還顯示不出來。

其次，我國財政主要是一種建設財政，還不是一種民生財政。從我國政府支出結構來看，政府支出通常包括行政管理和國防安全等維持性支出，教育、衛生、住房和社會保障等社會性支出，基礎設施建設等政府投資的經濟性支出，如果去掉不明用途的其他項，那么，經濟性支出、社會性支出和維持性支出大體各占1／3。雖然經濟建設支出的增長趨緩，但這部分支出依然過大，盡管社會性支出的增長有所加快，但增長最快的還是行政事業費支出。從2000年至2006年，社會文教費支出增長了16.3％。而行政事業費增長了18.3％，2006年行政事業費支出占全部財政支出的18.7％。以2005年為例。財政支出的總額將近3.4萬億元。按功能分類，最大支出項目經濟建設費，為9317億元。占整個支出的近27.5％。另外，行政管理費支出6500多億元，其中應有相當一部分是為了管理和分配經濟建設費，加上這部分數字，圍繞經濟建設的財政開支就更加龐大。而同年，國家撫恤和福利支出的總和僅為716億元，占整個支出的2.1％，社會保障補助支出僅1817億元，占整個支出的5，4％，各種價格補貼支出不足1000億元，只占整個支出的2.9％，三項支出的總額約為3530億元，僅占當年整個支出的10.4％，為經濟建設費支出的38％，為行政管理費支出的54％，為GDP的2％不到。

我們與美國對比一下。從美國財政支出可以看出隨著經濟的發展財政支出的結構及變化的趨勢。比如，美國聯邦政府在社會保險和老年醫療保險兩項上的支出，上世紀1947年僅占整個GDP的0.2％，其后快速增長。1970年代超過5％。1980年代超過6％，1990年代以來保持在6％至7％之間。同期，政府對個人的其他支付，也占到GDP的5％左右，其中2003年為5.6％。這兩項相加，美國聯邦政府對個人的轉移支付占GDP的比重上世紀70年代中已達到10％。并一直保持在該水平以上。2003年，美國聯邦政府對個人的轉移支付占GDP的12，5％，占三級政府總支出的41％，是美國政府支出中的最大項目。如在聯邦政府支出的基礎上，再加上州政府和地方政府對個人的轉移支付和民生方面的支出，政府在調節收入分配方面的支出應該更大。

民生財政并非只是僅僅增加民生類支出，而是應該把民生理念貫穿于所有財政工作里面。更重要的是，民生財政涉及到民眾在財政中的話語權和訴求渠道，它不是一個簡單的數字問題，更重要的是一種機制，一種制度安排。現代財政不等于民生財政，但是民生財政在我國財政支出中的比重偏低卻是一個事實。民生財政實際重視的程度遠遠低于理論上應該重視的程度。無論是從民生財政占我國財政支出的比重還是從世界平均水平來看。我國的民生財政都偏低。為什么我國民生財政比重低?(1)民生財政是建立在民主基礎之上的，納稅人不能通過代議機關掌握財政主權，民生就面臨著被忽視或被偷換的危險。我國人大代表對政府預算的審批權還不能得到實質性落實。只有民主財政才能保障民生財政。如果“取之于民”受到制約，“用之于民”受到監督，那么我們就會實現民生財政了。(2)民生問題已成為中央重點關注的問題，但近些年支持民生的財政政策由于受既有利益格局和路徑依賴的影響，一直采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在財政預算中，中央對地方的稅收返還和專項轉移支付都是剛性的，同時，幾次大的行政改革并未解決機構臃腫問題，行政管理費所占比重從1998年的14.8％增加到2006年的18.7％。扣除這些因素，中央可以用于支持民生的財源，更多只能依靠增量資金、超收資金。這也反映了民生并未被放到財政保障的首位。若財政體制性質不變，我們很難采取“存量改革”的思路。(3)我國財政收支的不透明導致民生投入的漏損甚至“偽民生財政”。媒體曾曝光的云南石林一個中標價1008萬元的民心工程，經過層層盤剝后。最終流到施工人員手中僅剩下66萬元，但是在財政賬目上，民生投入就是1008萬。這是典型的“偽民生財政”。這說明在我國實行民生財政還有相當長的路要走。

第三，我國財政支出的方向及結構是由權力及權力結構決定的。不同財政體制下財政支出的方向及結構是有較大差異的。當前我國財政支出的方向及結構的最大問題是非均等性。這種非均等性是來自信息的不對稱。但更重要的是來自權力及權力結構。政府的財政支出和公共服務政策嚴重向城市傾斜，有利于城市居民。城鄉居民之間獲得教育、醫療保健和勞動力流動性的機會依然不公平。在衛生領域，占總人口15％的城市人口享用著2/3的衛生醫療保障服務，占總人口85％的農村人口享用著不到1/3的衛生醫療保障服務。我國城市人均衛生事業費用38.3元，而農村只有9.9元，農村醫療投入只占總投入的16％左右。2000年，世界衛生組織在對成員國衛生籌資與分配公平性的評估排序中，中國在191個成員國中排倒數第4位。在教育領域。以城鄉居民之間的差距來看，1990年農村預算內生均教育事業經費為82.84元。比全國平均水平(105元)低20％左右，農村生均教育公用經費為9.27元，比全國平均水平(14.93元)低40％左右。如果按照每名貧困大學生每年平均支出7000元計算(含學費、生活費和住宿費)，4年本科最少花費一個貧困縣農民35年的純收入。從教育經費投入來看。直轄市市區的學校投入最高，其次是直轄市縣，再其次是一般市區。而一般農村縣最低。直轄市市區生均事業性經費都在一般農村縣的3倍以上。而在地區間差異上。小學、初中和高中都呈現出東部地區生均事業性經費最高，次之西部地區，而中部地區成為谷底@。

中國除了醫療、教育資源以省會城市為基點的遞減配置以外，其他公共資源(如社會保障等)也呈遞減配置態勢。不僅僅是醫療、教育等公共資源是如此，其他經濟指標也是如此。首先，中國財政收支的方向及結構是由權力的大小及特點決定的。誰的權力大，誰擁有的資源就越多。其次，中國還是一個權力等級制的國家，盡管這些年我們在不斷地進行分權讓利的改革，但是從上至下的權屬關系并沒有改變。加上權力缺乏制約，從而導致財政支出的非均等性。在等級制度下，財政支出不可能做到公平性和均等性。

等級觀念和等級制度已經滲透到我國社會經濟生活的許多方面。在這種觀念和制度下我們很難建立起公共財政。社會等級制度就是按照等級來控制、組合與使用社會資源的契約。在等級社會里，一切按等級劃分。財政的收支也按等級進行征收和分配，而社會負擔則與等級高低是相反的，主要由低等級承擔，高等級階層總是盡量把社會經濟負擔轉嫁到低等級階層的身上，主要表現為超額的稅費與賦役。當高等級階層人口增長達到一定數量時，稅費的超載就是一種必然的趨勢，這就造成不斷對社會再生產的侵蝕與破壞，兩極分化的鴻溝就會越來越大，最終引發財政危機、經濟危機和社會危機。等級制往往與尋租、腐敗、掠奪、不平等等聯系在一起。等級制導致財政分配由權力來決定。

第四，我國財政的事權與財權不對稱。中國公共支出在地區層次上的歸宿目標差異是由其財政分權體制決定的。中國的財政分權體制是近30多年以來逐步演進而形成的。1994年進行的重大改革再次集中了財政收入，但是，卻未改變事權的劃分。其結果產生了資金缺口。而政府間的轉移支付不足以抵消這一缺口，于是財政收入均等化不足，地區間的財政支出不平衡加劇。

我國縱向財政收入分配趨向集中化。一方面，中央政府與地方政府間的收入分配傾向于中央財政。中央財政收入占財政總收入的比重在1990年為33.8％，1999年和2004年分別為51.1％和54.9％。中央財政收入份額不斷提高。但沒有對支出作相應調整。盡管大部分中央財政收入返還給地方政府，中央政府卻獲得了大量收入分配控制權。另一方面，地方政府收入分配傾向于省級財政。分稅制明確了中央政府與地方政府之間的收入劃分，但沒有明確地方四級政府之間的收入劃分。由于此體制具有高度聯邦制特點，因此，各省間的收入分配差別較大。地方財政具有兩個趨勢：首先，與中央財政相比，地方財政資源更加集中化，表現在相對于地區級單位和縣、鄉而言，絕大部分省級政府支出比重不斷增長。其次，農業部門處于不利地位。省級部門的收入以轉移農村收入份額為代價的，財源從縣鄉政府轉移到省級政府。

我國橫向的地區間財政支出資源趨向不平衡。造成這一狀況的主要原因是市場化改革和向更發達的沿海地區傾斜戰略。分稅制不僅沒有減輕市場化改革帶來的非均衡化影響，而且加劇了地區間的不平衡。這一不平衡的后果之一是，相對于發達省份，貧困省份的人均支出極少，大多數基本的公共服務供給嚴重不足。另外，省內不平衡也是一樣嚴重。中央政府財政收入集中的同時，支出份額不斷下降；從1978年中央支出46％，地方支出54％，到了1999年，中央支出下降到三分之一，地方支出卻上升到2/3：但是各級地方的有限財力實際上無法承擔逐漸下放的事權，其中最重要的社會服務領域如教育、衛生、文化和科學研究等，地方承擔了99％；根據黃佩華的研究，中國的縣鄉兩級政府提供了大部分重要的公共服務，即70％的教育支出，55％-60％的醫療衛生支出，100％的失業保險、社會保障以及社會福利支出等。中央集中了過多的財權，而事權過多地集中于地方帶來的問題越來越多，這主要表現在：第一，過多的轉移支付不利于公共財政均等化目標的實現。研究表明，1997年以后我國農村一城鎮區域間收入不平等，進而導致的總區域收入不平等程度的加劇。與轉移性收入的不平等程度上升密切相關。第二，事權與財權的不對稱一般會導致財政運行的低效。我國轉移支付中專項越來越多，這當中漏洞太多，監督的成本太高。第三，中央財力過大，必然導致地方政府“跑步進京”，找關系，爭取轉移支付的手段越來越多，造成尋租甚至腐敗。

1994年分稅制改革以來，地方政府出現越來越嚴重的事權與財權分離。由于各地情況千差萬別，要依靠中央財政來提供均等化服務，顯然是行不通的。這就需要進行財稅管理體制的重構。賦予地方政府足夠的財稅權力，并且把民生目標以制度形式納入地方財政運行中。但是分稅制本身是解決不了這個問題的。我國現行分稅制只是把稅收權在中央與地方劃分，而沒有改變稅收權和支出權還是由政府決定的格局。我國財權與事權為什么不對稱?這可能與中央對地方的控制有關。目前中央對地方的控制主要有兩個方面：一是人事權，如對省級干部的任免。二是財權。有這兩個權力中央就可以對地方進行有效控制了?，F在不少人提出賦予地方政府足夠的財稅權力問題，這是一個好的建議，但問題是。若賦予地方政府足夠的財稅權力會影響中央對地方的控制的話，這種改革也是很難推行的。所以，中國財權與事權的劃分不對稱并不簡單是一個財政體制改革的問題，它還涉及到中國的政治體制，它還涉及到公共財政的關鍵問題，即財政收支是由誰決定的問題。我國的地方官員一般都是由中央任命、考核和決定的，而不是由當地老百姓選舉出來的，這就決定了中央必須要通過兩大關鍵的權力(人事權與財權)來控制地方官員，這也是我國事權與財權難以對等的原因之一，

三、對改革和完善我國財政體制的幾點思考

從制度角度研究我國財政體制的轉型具有重要的現實意義。在我國財政收入不斷增加的情況下，建立公共財政越來越迫切。公共財政是建立在民眾廣泛的參與基礎上的，我們不能簡單地照搬西方的所謂民主模式，但是我們必須加大社會主義民主政治建設的進程，通過制度創新，讓民眾真正參與到社會財富的創造和分配過程中來，真正從制度層面上解決部分“不能分享者”的“分享”問題，從而實現共享式增長和公共財政。攻治民主化進程呼喚公眾參與的發展，隨著我國攻治體制改革的深入，政治過程正在向民主和法冶方向發展，公民的民主觀念和法制意識也在不斷增強，民眾要求建立真正意義上的公共財政的愿望越來越強烈?？陀^地講，這些年來我國在民生上有了很大的投入和改善，但老百姓為什么還有不滿之處?我們認為，這不僅僅是一個財政用多少錢于民生的問題，更重要的是人們需要一個是主決定民生的機制。因此，凡是真正以民主化勾價值取向的政府決策者，都會非常注重并力圖促進公共政策的公眾參與，民眾的參與可以提高僉共政策的效果。在建立我國公共財政的過程中，還有一些問題值得我們去研究：

一是要確定公共產品提供中的市場與政府的邊界。有些公共產品(如教育)政府可以提供，市場也可以提供。這樣就會產生政府與市場提供公共產品的邊界在什么地方的問題。這種邊界如何確定?Acemoglu等(2000)指出，不能一味地強調公共財政覆蓋的范圍，還要考慮公共支出的有效性，還要考慮經濟發展的水平。政府與市場有一個權衡：公共支出增加會產生兩種效應：一是稅收水平會提高，從而導致個人可支配收入下降：二是從公共支出中受益的人，根據自身能力采取行動防范各種風險的意愿被削弱了。在這種情況下。公共行動是某種程度上替代了私人行動，即存在擠占效應。政府與市場在公共服務上均衡點的形成取決于許多因素，如經濟發展水平，財政收入大小，市場經濟體制成熟程度，人們對公共服務的認知程度及觀念，政府目標及政治體制等，我們必須根據我國經濟發展水平和體制改革的進程，認真研究公共產品提供中的市場與政府的邊界。

二是要把控制財政收入的過快增長與完善再分配機制結合起來。當前一方面要控制財政收入的過快增長，控制財政收入的過快增長既有利于國民收入分配格局的優化(藏富于民)，有利于社會總需求(特別是消費需要)的形成，同時也可減少不必要的稅收攪拌。帕爾達(1997)指出，加拿大公共支出占GDP的比例可能降低幾個百分點，而不會使任何人的境況變壞，事實上，對于同一個家庭，如果政府支出的削減伴隨著稅收的相應減少，從而避免了“財政攪拌”和相關浪費，許多家庭的日子會因此過得更好。另一方面也要完善再分配的機制，減少再分配的無效或低效，甚至是反向調控(加大了收入差距)?？朔俜峙涫ъ`的根本舉措是改革和完善我國公共財政體制，要建立一種有利于全社會(尤其是低收入群體)受益的再分配機制。這種再分配機制的建立需要與我國轉變政府職能，強化公共財政及建立社會主義民主政治聯系起來。

三是要完善我國公共支出管理的治理機制。公共支出管理涉及到四個既相互區別又有聯系的理論問題：第一個問題被人們稱為公共悲劇。政府官員們都對申請政府支出撥款懷有非常迫切的心情，他們將預算看成共用資源，索取無需花費成本，或者只需要花費很少的成本。第二個問題是信息上的不對稱性以及高交易成本，這將阻礙政府制定有效的支出規劃，因為在社會中個人和各種群體的偏好是政府權力的基礎。第三個問題產生于信息不對稱以及政府各部門之間激勵上的不協調，這將會阻礙按社會的需要來配置資源和使用資源。第四個問題產生于反常的激勵。在一些依賴于外援的發展中國家中，這種激勵來自外部的援助方，每個問題都會造成社會不希望的結果。體制安排可以在某種程度上有助于解決這些問題，從而改進支出配置。在當前，我國可以從增加財政支出的透明度和增加財政收支的硬約束人手，增加財政收支的透明度可以減少信息上的不對稱性以及高交易成本；而增加財政收支的硬約束則是建立公共財政激勵機制的需要。在此過程中，我們還要不斷地增加公眾參與度，建立強化市場型政府，從而建立公共財政。