政府決策回應機制的價值理念再造問題探討

摘要：我國政府決策回應機制建設過程中，由于傳統決策價值觀與當前民主治理以及回應型政府建構之間存在著矛盾與沖突，因而需要進行價值理念再造。要建立公共精神優先的價值體系，建立審議武決策回應價值理念，建構以績效責任為主體的新責任價值觀。建設人道關懷與政府倫理的價值表達機制。要通過深植這四項核心價值理念，打造一個高度響應民眾需求的政府。

關鍵詞：政府決策；政府回應；行政價值：文化再造

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2010)05-0059-05

一、政府決策回應機制價值理念問題的提出

當前，在政府改革的過程中，回應型政府已經成為一個重要的方向。作為現代公共管理的重要特征，回應性(responsiveness)要求政府面對公眾的需求和所提出的問題。作出積極敏銳的反應和回復。政府決策回應機制是政府通過有效的公共政策和政府決策對社會性和全局性的問題進行積極反應和回復的內在機能和制度安排。決策回應機制的建設與完善是一個綜合性的問題，其本質上一種體制的改革，其中蘊含著價值理念體系的建設問題。一個充滿活力且值得民眾信任的政府，不僅在工作流程和組織結構上追求效率和創新，更重要的是整個治理過程的價值理念也應當進行改變。

由于傳統政府公共決策過程中觀念的差異，直接導致了政府采取不同的思維角度來考慮決策的過程。如政府公共決策過程是以公共利益為最終目的還是以多元利益的平衡與妥協作為價值追求，就必然會有不同的結果，也會影響政府公共決策過程公眾參與的充分性和政府回應的及時性。另外，公眾參與、政府回應自身也存在著矛盾。當前，我國政府進行著各種回應機制的制度創新，構建了較為系統的回應體制，包括政府公共政策的承諾制、聽證制度、審議制度等，但在實踐運行中卻出現了許多問題，比如，聽證機制中出現逢聽必漲的現象，政府承諾很少兌現等。在本質上，這些問題是我國地方政府決策回應機制存在著價值的理解與定位歧義的反映。比如政策的基本理念是實現公共利益，但是多元價值的存在尤其是部門利益卻在很大程度上起到根本作用；在主體價值認定問題上，誰都不會否認政府的代表性。但人們卻經?！氨淮怼焙汀氨粎⑴c”；政府決策與回應也在政治考量、經濟利益、法律責任等功利主義價值觀中搖擺不定。對于價值問題的認識不清，導致了整個政府決策體系，尤其是回應機制建設存在著多方面的問題。因此，我們應當對上述問題進行反思和批判。并進行必要的價值理念再造。

二、傳統政府決策回應機制的價值理念沖突

1.公共利益定位與多元利益的沖突

公共決策的價值與最終的目標都是為了實現公共利益。解決公共問題，處理公共性的事務，實現社會的公共利益是公共決策公共性的必然體現。問題是在政府公共決策的過程中，什么是公共利益，政府在多大程度上體現了公共利益，以國家利益為主體的公共利益的實現在多大程度上影響了個人利益和群體利益。由于眾所周知的原因，在傳統計劃經濟條件下，所有的公共利益都是以國家利益為核心的，整個社會利益結構本質上就是要求個體利益(包括局部利益)服從整體利益，同時在以國家利益為代表的社會整體利益的協調和控制下，實現個體之間和局部之間利益的平均化。

以這種社會利益結構為基石，整個社會的公共決策都是以政府為主導，政府擁有絕對自由權和決策控制權，可以說幾乎不會受到來自社會群眾或個體的挑戰。“公共決策表現為公共利益(通常冠之以國家利益)排斥個體利益和局部利益，信奉公共利益(即國家利益)至上性的價值觀?！边@種極端強調公共利益而忽視與抹煞個人利益，并以公共利益(國家利益)為借口無休止地要求個人奉獻服從的泛道德政策價值觀，成為計劃經濟時代的政府決策基礎。公共利益至上的根本觀點在很大程度上扭曲了社會的團體利益和個人利益需要，并且很容易導致某些政府部門和某些領導人濫用公共利益名義為部門謀利。事實上，在市場經濟的發展初期，許多政府公共決策都是以公共利益(或是國家利益、政府利益)為其根本出發點，而實際上卻是以部門利益和地區利益，甚至領導利益作為政策取向。

隨著市場經濟體制的建立，多元化的利益格局正在我國逐步形成。不同利益主體、不同經濟成分，必然形成不同的利益群體。市場經濟打破了原來的國家利益至上和“利益無差別”的格局，

這意味著任何個人或群體所企求的正當利益都不能隨意地被其他個人或群體的利益所取代。而市場經濟發展所帶來的產權關系變更產生了大批具有獨立利益的法人實體。隨著利益的分化，必然形成所有者階層、企業經營者階層和勞動者階層等具有不同利益的群體。這些群體由于經濟基礎的不同。也逐步形成了越來越鮮明的獨立利益和越來越強烈的自主意識。有學者認為，“公民有了自主地位之后，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力?！?/p>

實際上。分化的利益結構必然反映到社會的政策追求上。從本質上來說，政策反映社會公共管理者的基本意志。在我國當前的環境下，公共利益或國家利益至上必然受到一定程度的懷疑，甚至否定。傳統的公共利益至上尤其是國家利益至上的觀念實際上已不適應現代社會利益結構下的公共決策，而應當對其重新認識，建立一種新的政府公共決策基本理念，即政府決策是從最大多數社會公眾的根本利益出發，建立公共利益與個人利益平衡的價值與目標機制。這種價值目標機制必須體現三個方面的因素，一是國家的公共利益，這是影響政府公共決策的重要因素；二是體現大多數民眾的意志，保障他們的權利，即多數人的利益；三是尊重個人、少數人、小集體的合法利益，如果侵害他們的利益，就必須給予補償，或采取必要的救濟措施。從根本上來說，現代政府公共決策，實際上是在尋找以公共利益為核心的多元利益的平衡。

公共決策的價值與目標確定，在理念上追求公共利益(國家利益)至上沒有錯，但不應當以公共利益至上而否定少數人利益。在實際的公共決策過程中，應當在多元利益的平衡與妥協的基礎上追求最大的公共利益。這是現代公共政策的價值取向。從公共管理的基本理念出發，政府回應更強調權力的共享，尤其是在當前階段，公眾自身權利意識在不斷增長，隨著社會發展水平的提高，公眾需要在更多方面保障自己的權益。

2.政府決策主體地位的價值矛盾

當前政府公共決策的一個基本理念，就是許多人都認同，而且幾乎不容置疑地認為政府就是公共決策的主體。而且是唯一的主體。而在現實中。我國政府公共政策制定過程中，黨委包辦太多，政府的決策主體性不足，人民代表大會和政治協商會議參與公共政策過程不夠深入，民間思想庫、法人組織、利益團體和公民個人在公共政策參與中較難找到自己的位置。事實上，我國政府決策回應性不足的重要原因在于，我國還沒有形成一個有制約性的公民社會，社會公眾的基本公民資格理念還沒有形成起來。羅勃貝拉指出，“要建立一個端正、平等的社會，必須靠老百姓有理智地參與公共事務，以及不斷地提供建設性的意見”。在一個連基本的公民權利資格都不足的社會里，公民在政府公共決策中的地位和作用是很難得到體現的。

隨著現代民主政治的發展，公民的參與權等政治權利得到了較大的尊重，政治現代化促進公眾主體意識的覺醒。必然推動公共政策參與向社會化方向轉變。政治發展的過程其實就是民主化和法制化發展的過程。隨著民主進程的推進，社會民眾越來越強烈地意識到自己作為國家和社會主人的基本政治權利，在政府公共政策和決策過程中不斷意識到自己的主體地位，并且有意識地爭取自身的權利。也就是說?！肮裨僖膊粌H僅滿足于作為公共政策的客體(對象)而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共決策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制訂、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益?！?/p>

同樣，隨著法律制度的不斷健全。公民會產生強烈的權利和義務對等的意識，公民要遵守政府的政策法令，維護法律的尊嚴，同時也必然會通過各種方式維護自己的合法權益。包括向公共決策系統施加影響，使公共政策方案對自己及其所屬團體更有利或少受損。為了達到這個目的，必然要求有規范化制度化的公共政策參與方式，同時從法律上更明確自己的公共政策主體地位。保證國民待遇問題，即人與人的平等權保障，是決策參與的重要基礎之一。有學者認為，就我國政府公共管理的整體價值理念而言，現代市場經濟與民主政治所要求的服務行政還沒有轉變與形成。過去的“行政管理”在理念上過分強調了“行政管理”主體與社會公眾之間關系的不對等性，忽視了社會公眾對行政活動的參與以及社會公眾需求對政府行政行為的導向性作用：過分強調了“行政管理”的功能是對社會進行管治，忽視了社會和社會公眾對“行政管理”主體及其行為的制約和監督，忽視了“行政管理”過程中公共責任機制的建設與發展；隨之而來的便是忽視了行政權的制約性、行政活動領域的有限性以及行政行為的依法性，表現出整個“行政管理”日益凌駕于人民大眾和社會之上的明顯特征。公共決策所決定的乃是社會公共事務，它必然關乎每個人的切身利益。事關公眾切身利益的事，必須由公眾來決定。公眾洞悉決策信息，關注決策意圖，參與決策過程，最終影響政府決策的制定，這是理所當然的，也是民主社會的一個必然規律?！肮舱咧允恰病?，就不只是講某一個政府政策對社會公眾可能產生的影響，而是要講在這個對公眾產生影響的政策中‘社會公眾’所扮演的角色。即是說，公共政策應是公眾可以參與的政策，而且要從公共政策過程的所有四個方面都要有所參與。四個方面包括：決策的提出、決策的形成、決策的實行和決策的反饋。社會公眾與政府共同參與上述四個方面，所制定的政策才能既符合社會公眾的利益，也符合政府的利益?！?/p>

政府是決策行為的主體，公眾是決策利益的主體，當然也就是決策行為參與的主體。要保證公眾的決策主體地位，就需要改變傳統的以政府為主導的觀念與方式，轉為以公眾參與為主的方式，政府只是社會公共意志的體現者和執行者。只有這樣，才能保證政府有效和及時地回應民眾的要求。

3.決策與回應的目標與手段的價值選擇沖突

當前，我國政府公共決策是以政府為主導的決策。這是控制型政府和管理型政府的重要特征。由于我國目前還處于社會轉型的特殊時期，新舊兩種體制交錯，各種社會矛盾和糾紛復雜多變，一些行業和領域出現的管理真空等失范性問題較為突出，這使得政府決策的難度加大。以政府為主導的公共決策模式曾經起過重要的作用，而且至今在某些領域仍然是主要的方式之一。但隨著社會的發展，行政民主化必然要求改革政府主導的模式。從目標來看，決策回應是解決人們利益需求的政治行為，這其中包含著政治價值、經濟利益和法律責任等目標。從解決問題的角度來看，需要采取多種方式和手段。對于政府來說，強制性的、行政化的方式是高效的，而民主的、協商式的方式是耗時費力的。也就是說，為了實現決策的政治價值、經濟利益和法律責任，主要有兩條路可以選擇：或者借助于政府主導的決策方式，或者借助于民主協商的方式。前者效率高但帶有強制性，后者效率低但體現了公共性。這兩種選擇各有利弊，表現為選擇的沖突。

在政府決策的過程中，以政府主導決策為手段必然存在強制、專斷，而民眾“被代表”的情況；而以公眾民主參與為主、政府主導為輔又明顯存在著操作的問題。實際上，隨著政務公開的進一步發展，政府最終所起的是利益綜合的作用，因此，決策過程實質上是政府“主持”下的民主參與。政府更多的是承擔起決策執行的功能，在政府決策過程中承擔的是民意綜合職責。所以，如果政府部門認為政府決策為其本身所應有的職責，實際上是偏離了其職能要求。這也就是為什么現代政府通常都提倡政府的決策與執行適度分離的原因。公眾參與實際上就是參與政府決策的制定。公眾參與為主導，而不是政府權力決策為主導，這是現代政府決策的應有之意。

4.政府決策回應群體與對象的倫理困境與沖突

當前，許多地方政府在政策導向上出現了政策倫理問題。這其中包含的是政策回應的倫理導向的問題。作為決策行為主體的政府是積極地響應民眾日常生活所關注的切身問題還是響應有利于政府自身利益的重大政策問題呢?是基本的倫理價值優先還是政府利益、政治利益優先?是人道關懷優先還是效率優先、利益優先?由于政府自利性的存在，一些地方政府的決策回應表現出強烈的政府部門利益化、政策利益集團化等趨向。由于政府政策資源的有限性，政府在財政政策、資源分配政策等方面只能針對不同的情況進行配置。從本質上說，政策回應是資源和利益的分配過程，而利益分配在實踐過程中其實是分配的價值理念問題。因此，決策是否回應弱勢群體利益，是否關注草根社會的需要成為倫理體系和政府回應價值理念的重要一環。由于當前政府績效考核理念的問題，政策回應的公平正義、行政中立、廉潔行政等政府回應機制理念還遠沒有形成，政府需要一個完善的倫理保障體系。

三、政府決策回應機制的價值理念再造

當前政府決策回應機制存在的問題，從根本上說是我國現有行政價值觀念和行政文化存在問題的表現。因此，只能對傳統的價值理念進行再造，才能更好地完善回應機制。

1.建立公共精神優先的價值體系

公共精神的文化再造實質上是對傳統的公共利益至上的一種改革?！肮簿瘛斌w現在哪里?“應該體現在民主行政的精神，公平、公正、正義的精神，為最廣大人民利益和公共利益服務的精神。”政府決策回應機制本質上是新公共行政理念在現階段的一個重要表現。新公共行政重視社會公平、代表性、響應、參與及社會責任感，它主張公民更多地參與公共政策和公共服務的發展、管理與評估，以確保更高程度的社會公平。回應型政府的建構基礎是民主體制。民主的一個基本原則，即是平等地考慮每一個人的利益。著名學者科恩認為，要建立一套集體選擇的機制。比方說多數決定機制或是團體協調，通過讓每一個人可以表達或促進他們利益的方式，來平等地考慮每個人的利益。因此，以新公共行政價值理念為基礎的政府決策回應機制的本質就是要建立這種集體選擇機制。以公共精神而不是公共利益至上的觀念指導公共決策。公共精神首先以憲法精神。尤其是人權保障、國家角色和憲政權力機關間的尊重與協調等憲法精神指導行政治理。其次是公開以及決策過程的透明化。因此，決策的回應機制實際上是通過行政治理結構和程序配合來保證決策的民主化。同時?；貞獧C制在文化理念上也應當是專家精英和文官治理模式結合更多公民參與和小區參與的新合作治理型態?；貞獧C制的構建實質上是讓民眾不僅有能力改變政府，也具有公民意識和理性思辨能力，參與公共事務的決策。

2.建立審議式決策回應價值理念

傳統公共行政向現代公共管理理念轉變是政府體制改革的重要內容。美國當代著名行政學者梅戈特在談到公共行政與公共管理的關系時認為：從行政價值方面看，傳統的公共行政注重的是效率：而現代的公共管理除了效率外，還注重社會公正和平等。他認為，那些參與政策形成、政策執行和政策評估的過程都可以理解為公共管理。實際上，這就是一種權力共享的基本理念。而要做到權力共享必須強調高度的公共參與。政府決策回應機制建設是現代公共管理的重要內容。政府決策回應機制非常強調公民參與的作用，回應過程是民主行政的一種新的現實形式。“善治的本質就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態?！钡枪卦凇缎鹿卜眨悍斩皇钦贫妗分兄赋?，“公務員的首要職責是幫助公民清楚明白地表達并實現他們的共同的利益，而不是試圖控制或者掌握社會。新公共服務建立在與公民對話的基礎上。應當從我們能夠提供或不能夠提供某種服務轉為‘讓我們一起判斷下一步將要做什么，然后使它實現吧’。”實現合作就是實現政府與公眾的共同治理，而權利性社會的增量發展為參與式政府回應機制的轉型打下了堅實的基礎。而要保證權力共享和公民參與，必須形成有效的制度形式，審議式決策回應方式就是最好的方式之一。

審議式回應理念是民主價值的重要制度性思維。作為利益重新分配行動，政府決策產生認同危機是很正常的，因此，人們參與決策及溝通就變得很重要。在公民參與決策及溝通的方式中，建立在對話與交談功能上及擴大公民在公領域審議(deliberation)機會的“審議式民主”被認為是有助于促成決策認同的。它是在公民之間的理性、反思以及公共判斷基礎之上，共同思索公共的問題以及公共議題的解決方案，也就是說，通過審議式民主方式，試圖建構出一種在各方面皆有意愿理解彼此價值、觀點及利益的前提下，共同尋求公共利益以及各方均可接受的方案，并重新評估界定自己利益及觀點之可能性，以真正落實民主之基本價值，進而塑造認同。審議式民主理念體現了個人自主性、基本權利以及政策正當性等價值。事實上，我們當前非常強調專家決策和政府官僚系統決策。這易于導致政策價值觀的偏頗。因此，在決策制度的設計上，如何增加公民對于一些基本的選擇方案以及方案所蘊含的價值所造成的后果進行反思、審議及作決定的機會，成為防治回應失效和政策價值偏頗的重要內容。通過民眾實際參與具體的政府決策來共同解決及面對公共問題的過程，本身就是一種民主學習的過程。審議式民主的政府回應機制所確立的不僅是當前的政策效應，更多的是通過反省、批判及審議的過程，產生共同的問題共識和政策行動，從而體驗社會變革及公共利益的重要性，這是推動民主進程的必要過程。

3.建構以績效責任為主體的新責任價值觀

傳統決策回應機制將責任停留在法律責任、工作責任或政治責任上，而較少考慮到績效責任。績效責任的核心是重視政府的生產力，包括效能、效率、質量滿意和分配正義。在許多方面，運用成本效益分析工具和公私部門合作途徑，可以提升整個公共資源運用的生產力。使得政府決策回應取得極大化的效用。以績效責任為新的價值理念實際上是通過績效責任考核來提高人們對公共服務質量的滿意度?；貞切┬枰姷年P切的領域，特別是政策資源運用的影響層面，也就是公共服務成本的承擔主體問題、政策利益導向即誰獲得效益問題，以及兩者分配的關系是否合于民眾認知的公平正義觀點。因此，公共政策回應的績效責任構建是一個系統工程，它包括政府的績效評估機制和科學的公務員考核評價體系的建立、績效責任制度建設、創建績效管理文化和引入公民參與機制等。

4.建設人道關懷與政府倫理的價值表達機制

在政策導向上政府應當積極地響應民眾日常生活所關注的切身問題，回應基層民眾的需求。應當將人道關懷放在政府利益和效率前面。消除政府的自利性，尤其是避免政府部門利益化和政策利益集團化等趨向。要充分利用政府有限的政策資源對廣大的普通民眾進行政策回應，而回應弱勢群體利益，關注草根社會的利益更應當成為政府決策回應的重要內容。倫理價值優先與人道關懷為理念的行政價值文化應當成為政府決策回應的務實行動。政府決策是對于公共資源配置的重新定位，而人道關懷則是政府保護一般辛勤工作的納稅公民及其家庭基本生存權的最低承諾，其本質也是實踐以民為先的決策回應理念。另外，回應機制需要建設一個倫理平臺。除了需要公平正義、行政中立、專業規范等行為準則外，還需要建立一種廉潔的行政文化，阻絕貪污與不清廉，同時也必須創造出糾正弊端的道德勇氣。政府的正當性是因為具有回應力，而社會民眾能夠勇于表達需求并為這種需要而努力參與并真正能夠影響政府決策，是政府倫理價值文化的基本支點。