文化市場一體化進程與文化行業(yè)體制的結(jié)構(gòu)性矛盾及其因應策略

摘要：由計劃體制向市場體制演進的社會轉(zhuǎn)型和由數(shù)字技術(shù)推動的市場結(jié)構(gòu)升級，導致了在計劃體制下建立的“專業(yè)分工一行業(yè)分類”型文化管理體制框架不能適應日益拓展的文化市場需求。基于“同權(quán)分割”設(shè)計理念的小文化行業(yè)體制導致了文化行政部門在新興文化管理領(lǐng)域的不良“博弈”。“魔獸門”事件集中反映了傳統(tǒng)文化管理體制內(nèi)部深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾。從一個側(cè)面提出了深化國家文化管理體制改革、建立大文化部制的要求。

關(guān)鍵詞：文化管理；體制改革；網(wǎng)絡(luò)游戲；《魔獸世界》

中圖分類號：G12 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2010)05-0129-06

2009年6月。國家新聞出版總署與文化部就網(wǎng)絡(luò)游戲的主管權(quán)問題出現(xiàn)了重大分歧，開始了部門之間的權(quán)力“爭奪戰(zhàn)”。雖然中央機構(gòu)編制委員會辦公室一度介入，但問題仍然沒有得到根本性解決。在這一爭論過程中，網(wǎng)絡(luò)媒體“爆炒”，網(wǎng)民熱烈討論。本文立足于實證調(diào)查，對這一問題進行實證研究。

一、“魔獸門”事件的起因與經(jīng)過

“魔獸門”事件本質(zhì)上是一起圍繞網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)而引發(fā)的文化行政部門之間管轄范圍之爭與行業(yè)博弈。2009年6月6日，網(wǎng)易公司以2億美元的代價替代九城公司取得了美國暴雪公司開發(fā)的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品《魔獸世界》在中國大陸的代理權(quán)。按照我國的相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)易公司向新聞出版總署和文化部履行申報手續(xù)。據(jù)7月1日《北京日報》報道，新聞出版總署表示《魔獸世界》進入正常審批程序。7月下旬，文化部通過了《魔獸世界：燃燒的征途》的審批(備案號“文網(wǎng)進字[2009]006號”)。9月18日，《魔獸世界》正式“開服”。但此時網(wǎng)易公司沒有收到新聞出版總署的放行通知。文化部的這一舉動引發(fā)了新聞出版總署與文化部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管權(quán)的爭議。新聞出版總署認為該游戲未通過其審批就私自“開服”屬于違規(guī)行為，并發(fā)布了一系列文件予以聲明。與此同時，文化部也針對該游戲的審批權(quán)問題進行回應。文化部網(wǎng)絡(luò)游戲有關(guān)負責人發(fā)表聲明：根據(jù)中央編辦《關(guān)于印發(fā)<中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署“三定”規(guī)定中有關(guān)動漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋>的通知》(中央編辦發(fā)[2009]35號)，文化部是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，網(wǎng)絡(luò)游戲不是出版物，《魔獸世界》不涉及出版環(huán)節(jié)，無需新聞出版總署審批。由此。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管權(quán)問題的爭議不斷升級。在社會上引發(fā)熱議，“對立雙方由九城和網(wǎng)易變成了國務院兩大部委”，《魔獸世界》的審批權(quán)歸屬問題升級為部門之間的博弈。

9月28日，新聞出版總署聯(lián)合國家版權(quán)局、“掃黃打非”工作小組聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實國務院<“三定”規(guī)定>和中央編辦有關(guān)解釋，進一步加強網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批和進口網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟芾淼耐ㄖ罚瑥娬{(diào)凡是未經(jīng)新聞出版總署前置審批就上網(wǎng)運營，或?qū)徟笊米愿淖儍?nèi)容的網(wǎng)絡(luò)游戲，都將被責令停止運營服務。文化部認為該通知與中編辦“三定”規(guī)定中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)游戲管理權(quán)劃分的規(guī)定不符。

9月29日，新聞出版總署以凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、迎接建國60周年為由，對包括《魔獸世界》在內(nèi)的200多款游戲進行審查。并關(guān)掉了45款境外網(wǎng)游。文化部針對此舉，重申文化部才是網(wǎng)游的主管部門，并再次解釋了“網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版”屬于出版物環(huán)節(jié)的審查，由新聞出版總署負責，而網(wǎng)絡(luò)游戲本身不屬于出版物，應由文化部負責審批和管理。

11月2日，新聞出版總署發(fā)出通知，終止網(wǎng)易《魔獸世界》的審批，退回關(guān)于引進《魔獸世界》的申請。次日，文化部網(wǎng)絡(luò)文化處負責人表示：目前網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)審批工作屬于文化部管轄范圍，新聞出版總署僅負責新聞出版物相關(guān)審批，因此所謂終止《魔獸世界》審批的說法并不成立，新聞出版總署的通知不符合有關(guān)規(guī)定。明顯屬于越權(quán)行為。至此，事件進一步升級，但至今仍未有明確的結(jié)論。

二、社會對兩部委網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)論爭的看法

為了解“魔獸門”事件對社會的影響，課題組選擇了大學生(338人)、文化管理干部(33人)、網(wǎng)絡(luò)游戲商(14人)、其他(2人)進行了問卷調(diào)查，同時對網(wǎng)民的相關(guān)評論進行了統(tǒng)計分析。在接受調(diào)查的387人中，男性為241人，占62.3％；女性為146人，占37.7％。年齡結(jié)構(gòu)上，20歲以下60人，占15.5％；21-30歲285人，占73.6％；31-40歲20人，占5.2％；41-50歲18人，占4.7％；51歲以上4人，占1.0％。學歷結(jié)構(gòu)上，大專及以下學歷者16人，占4.1％；本科183人，占47.3％；研究生188人。占48.6％。

本次調(diào)查對象以青年人為主，40歲以下占94.3％，其中95.9％的受訪者是本科及以上學歷，具有較高的理解能力。在受訪人群中。大學生占87.3％，公務員占8.5％，網(wǎng)游經(jīng)營者占3.6％。大學生群體的觀點在一定程度上體現(xiàn)了當前公共知識分子的基本態(tài)度，因此具有代表性。

(一)超過5成受訪者知道網(wǎng)易“魔獸門”事件。社會對這一事件顯示出較高的關(guān)注度

統(tǒng)計表明，有45.2％的受訪者不知道此事，但有超過50％的受訪者知道“魔獸門”事件。其中，39％的受訪者聽說過，13.2％的受訪者了解此事，2，6％的受訪者很清楚此事。

文獻調(diào)查表明，對“魔獸門”事件的關(guān)注已經(jīng)超越國界。美國PI投資媒體評論(2009年10月12日)、DEA博客評論(2009年10月12日)等都對這一事件有報道評論。

(二)社會輿論對“魔獸門”事件總體上持否定性評價。部門管理權(quán)力之爭導致政府公信力損傷

理論上，部門權(quán)力之爭主要會影響到相關(guān)消費群體、生產(chǎn)行業(yè)、部門利益和國家形象等層面。調(diào)查顯示，受訪者普遍認為“魔獸門”事件對相關(guān)領(lǐng)域存在較大的負面影響。

在回答“您認為在這次網(wǎng)游主管權(quán)糾紛中，哪一方是最大的受害者”的提問時，大多數(shù)人同意網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)之爭會導致社會福利損失。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)排序，分別有33.6％的受訪者認為這次網(wǎng)游主管權(quán)糾紛的受害者是玩家；有23.0％和14.7％的受訪者認為網(wǎng)游產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)易公司是最大受害者；有5.9％的受訪者認為國家是最大受害者；認為文化部是最大受害者的有3.9％的受訪者；僅有0.5％的受訪者認為新聞出版總署是受害者。

受訪者認為，“魔獸門”事件對網(wǎng)絡(luò)游戲的損害主要體現(xiàn)為：第一是“對網(wǎng)絡(luò)游戲運營企業(yè)造成大量經(jīng)濟損失，阻礙行業(yè)的健康發(fā)展”(50.9％)；第二是“引發(fā)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境惡化”(48.1％)；第三是“造成網(wǎng)絡(luò)游戲消費者的反感，喪失了大量游戲消費者”(35.4％)；第四是“阻礙國外進口游戲的進入，影響到網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的國際接軌”(27.8％)。理論上，部門間主管權(quán)之爭使政策具有了不確定性，增大了投資的政策風險，必然會影響到那些潛在投資人的積極性，而且由于政府部門權(quán)責不明確而讓運營商和消費者承擔大部分損失的確有礙公平。長此以往，網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境必然會惡化。

值得注意的是，26.6％的受訪者認為“魔獸門”事件損害了政府的公信力，認為沒有影響的僅占2.3％。對比分析，除網(wǎng)游玩家和網(wǎng)易公司等直接的當事人外，受訪者大多不認為文化部有多大的損失，有15人(占被調(diào)查者的3.9％)認為文化部是“魔獸門”事件的最大受害者，基本上不認為新聞出版總署有損失，僅有2人(占被調(diào)查者的0.5％)認為新聞出版總署是“魔獸門”事件的最大受害者，卻有23位受訪者(占被調(diào)查者的5.9％)認為國家遭受了一定的損害。這一情況說明。部門權(quán)力之爭對于國家形象的損傷要大于部門自身的形象損傷。

“魔獸門”事件的另一種意義在于，19.4％的被調(diào)查者認為此事可以推動政府明確劃分網(wǎng)游監(jiān)管權(quán)限。13.2％的被調(diào)查者認為會進一步加強對網(wǎng)游的監(jiān)管力度，更有人認為“魔獸門”事件“將推進中國網(wǎng)游立法進程”。“《魔獸世界》已經(jīng)不單是一起個案，而是對整個游戲行業(yè)都產(chǎn)生深遠的意義，目前各個游戲公司都放慢甚至停止了新產(chǎn)品的報審，等待《魔獸世界》的最終結(jié)果。雖然中國的《魔獸世界》已經(jīng)注定無法與世界同步。但無論《魔獸世界》是通過審批繼續(xù)運營，或是壽終正寢，都將為推動中國網(wǎng)絡(luò)游戲的相關(guān)立法產(chǎn)生積極作用。”但也有17.3％的人認為會導致管理混亂。15.5％的人認為會導致多頭管理局面的進一步延續(xù)。數(shù)據(jù)說明，社會特別是公共知識群體和管理人員、業(yè)界代表既希望政府改進網(wǎng)絡(luò)游戲的管理工作，但對政府又十分缺乏信心。

(三)受訪者普遍認為導致部門分歧的背后原因是宏觀層面上管理職能劃分不清和部門利益所致

課題組針對網(wǎng)游主管權(quán)之爭的各種說法。設(shè)計了“您認為此次網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)之爭的主要原因是什么”的選題。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，多數(shù)人認為主要原因是政府兩部門職責不清以及宏觀文化領(lǐng)域中存在的多頭管理。有44.8％的人選擇了“國家對管理權(quán)劃分不明”；另有44.8％的人選擇“宏觀文化領(lǐng)域中存在的多頭管理”：33.5％的人認為主要原因是“部門利益之爭”；相反，卻有76.4％的人認為兩部門爭奪網(wǎng)絡(luò)游戲管理權(quán)并不是為了履行公共職能即“對社會負責”。這從另一個側(cè)面透露出社會輿論的否定性評價特征。

近年來，網(wǎng)吧和網(wǎng)絡(luò)游戲領(lǐng)域。由于是在文化、廣電、新聞出版等行政部門的傳統(tǒng)管理范圍之外生長出來的一塊領(lǐng)域。并且發(fā)展迅速，各大行政主體爭相進入。引發(fā)了幾大行業(yè)部門在網(wǎng)吧和網(wǎng)絡(luò)游戲領(lǐng)域的博弈，業(yè)界稱之為“上面三國演義，下面諸侯混戰(zhàn)”。為了確立先發(fā)優(yōu)勢，一些部門“今天你一個通知，明天我一個解釋，文件滿天飛，就為在管理權(quán)上圈上自己的那塊自留地；管理者的責任和義務倒是越來越讓人搞不懂。”(米曉彬：《中國網(wǎng)絡(luò)游戲管理之怪現(xiàn)狀》，http://blog.sina.com.cn/mixiaobin，2009-10-23。)這種情況在一定程度上也成為社會形成否定性輿論環(huán)境的基礎(chǔ)。

一些網(wǎng)絡(luò)評論認為，“魔獸門”所包含的主管權(quán)之爭的背后是部門利益在“作祟”。《南方報網(wǎng)》評論，“這一爭議背后其實是當今網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的利益角逐。對于政府部門而言。計較審批權(quán)限歸屬，本質(zhì)上是權(quán)力的爭奪，是對謀劃中國未來網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)屬的爭奪，其中包含了對這一產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展話語權(quán)的爭奪”。2009年7月19日，一位名叫bassoon的網(wǎng)友在艾澤拉斯地理論壇(http://bbs.ngacn.ce)發(fā)表看法：“一個媳婦十個掛名老公，個個都想來插一腳。”2009年9月22日，一名叫“世間顏色”的網(wǎng)友在搜狐博客(http://blog.sohu.com)發(fā)表評論：“沒油水的事，大家都不管。有油水的事，大家搶著管。”美國PI投資媒體評論(2009年10月12日)、DEA博客評論(2009年10月12日)等都認為“魔獸門”事件是新聞出版總署與文化部之間因“利益”(good)之爭而“攤牌”(showdown)。這些極端言論在網(wǎng)絡(luò)上的通行，成為影響政府形象的一個重要因素。

(四)社會輿論對深化文化管理體制改革充滿期待。歸并文化管理職能、統(tǒng)一文化市場管理權(quán)的改革方向得到民眾的認同

受訪者對于文化市場上的“多頭管理”存在著高度一致的反對態(tài)度。數(shù)據(jù)顯示，68.7％的受訪者認為多頭管理會導致效率低下，成本上升，業(yè)界難以應付。相反，只有18.6％的受訪者認同多部門管理可以各司其職，提高管理效率。另有12.7％的受訪者表示“說不清”。改革多頭管理的現(xiàn)狀業(yè)已成為知識界和管理界的共識。

關(guān)于借助于何種改革途徑以消彌包括網(wǎng)絡(luò)游戲在內(nèi)的文化市場管理權(quán)之爭，有27.6％的人認為應改變多頭管理的局面，將文化市場的管理權(quán)歸于一個部門；有23.5％的人認為需要重新規(guī)定各個相關(guān)部門的職責；有20.4％的人認為要實行大文化部制，重新設(shè)置政府文化市場管理職能體系；還有21.4％的人認為要加強立法，實行依法管理；有7.0％的受訪者表示“說不清”。從數(shù)據(jù)上看，各家眾說紛紜，觀點不一，但從內(nèi)涵分析，無論是要求重新劃分管理職能還是統(tǒng)一文化市場管理權(quán)，都與建立大文化部制有著十分密切的內(nèi)在聯(lián)系。由此看來，建立一個具有完整市場管理權(quán)的綜合行政管理部門得到受訪者廣泛的認同。

三、主管權(quán)之爭背后的體制性原因及其對策思路

(一)主管權(quán)爭論背后的原因

1.以“專業(yè)分工一行業(yè)分類”為基礎(chǔ)的現(xiàn)行文化體制架構(gòu)對現(xiàn)代信息技術(shù)與文化內(nèi)容匯流的重大影響評估不足。無法兼容由新技術(shù)變革引發(fā)的文化市場上日益拓展的“藍海”領(lǐng)域。

建國之初設(shè)立并延續(xù)至今的我國文化行業(yè)部門體制，大體上是一種“專業(yè)分工—行業(yè)分類”的管理體制，文化行業(yè)所依賴的制度性邊界都建立在那個時代專業(yè)技術(shù)分工的基礎(chǔ)之上。在技術(shù)分工的層面，人的肢體技術(shù)、印刷技術(shù)、光學技術(shù)、電子技術(shù)，在人類社會千年發(fā)展進化史上構(gòu)成了一個從低級向高級不斷發(fā)展的技術(shù)階梯。以這種專業(yè)性技術(shù)為基礎(chǔ)，文化行業(yè)被體制化分割為表演藝術(shù)行業(yè)、圖書出版行業(yè)、廣播電影行業(yè)和電視行業(yè)，不同行業(yè)具有相對獨立的方法、知識和技術(shù)手段，并形成相對獨立的管理領(lǐng)域。建國初期我國按照計劃體制的整體思路相應建立了文化部、廣播電視總局、新聞出版總署等部門，構(gòu)成了我國“專業(yè)分工一行業(yè)分類”的文化行政體系框架，形成了相對封閉的行業(yè)系統(tǒng)。

現(xiàn)代數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的出現(xiàn)，動搖了我國傳統(tǒng)文化管理體制的基礎(chǔ)。1990年代以后，世界日益進入網(wǎng)絡(luò)信息時代，技術(shù)與內(nèi)容的融合態(tài)勢越來越明顯，也越來越深刻。由現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)與文化內(nèi)容整合匯流所生發(fā)和帶動起來的數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)茁壯成長，網(wǎng)絡(luò)電視、數(shù)字動漫、在線游戲(網(wǎng)絡(luò)游戲)、手機游戲、3G或4G移動聲訊和移動音像服務等，實現(xiàn)了內(nèi)容與互聯(lián)網(wǎng)的連接，在文化市場結(jié)構(gòu)中生長出一塊嶄新的市場領(lǐng)域。并顯示出引領(lǐng)國家文化發(fā)展方向的巨大潛力。對于文化行政部門而言。動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲這一領(lǐng)域的出現(xiàn)。在傳統(tǒng)的文化市場領(lǐng)域之外開辟了一片“藍海”。如有學者認為：網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)之爭在于兩部門對于“電子出版物”的理解上的差異。在新興出版物出現(xiàn)時“可以擴展解釋”，網(wǎng)絡(luò)游戲“是傳統(tǒng)出版物在互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展出的新形態(tài)”③。這種“擴展解釋”正是新興網(wǎng)絡(luò)文化市場“藍海”特征的表現(xiàn)，動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲市場正是一片原有各方管理力量都沒有深度進入的“新大陸”，超出了原有的各個文化行業(yè)部門的管理職能范圍。因而成為各個主管部門爭相進入的領(lǐng)域。使原本屬于“藍海”的動漫與網(wǎng)絡(luò)游戲領(lǐng)域漸次演變?yōu)楦鞣礁偧嫉摹凹t海”。

2.中央主導下從微觀到中觀的文化體制改革道路難以有效解決宏觀文化管理體制中的結(jié)構(gòu)性缺陷，文化部門的多重目標定位導致了行業(yè)部門強烈的擴張沖動。

1980年代以來，我國文化體制改革走的是一條在中央政府主導下的自下而上的改革道路。表現(xiàn)為一種自上而下的動員過程與自下而上的自發(fā)探索改革過程的有機結(jié)合。即我國文化體制改革由中央高層發(fā)動，但改革的實施卻是從基層單位開始，由基層“三項制度”改革逐步向宏觀層次的領(lǐng)導管理體制改革推進。30年來，基層文化單位以內(nèi)部勞動人事制度和分配制度改革為突破口，在內(nèi)部管理優(yōu)化上取得了明顯的進展，但從宏觀上看，由外層制度改革和基層單位改革為主體的文化體制改革都只是一種微觀層面上的“改良”，基本沒有涉及核心制度和宏觀體制方面的創(chuàng)新。即我國文化體制改革一直在微觀、中觀層面和管理技術(shù)的層面上進行。但總體上作為這些微觀管理制度背景的宏觀管理體制框架沒有根本性的觸動。

實質(zhì)上，我國文化管理體制改革不僅僅是一個微觀層面的技術(shù)性問題，而是一個整體性制度體系創(chuàng)新問題，涉及到文化領(lǐng)域黨委與政府、政府與市場、部門與文化機構(gòu)這三大關(guān)系的調(diào)整。改革開放以來，以政府放松管理也放棄保障義務為特征的中國漸進式改革過程，為一些行政部門“自利化”提供了機會和合法性，使得一些本應以提供公共產(chǎn)品為主要宗旨的政府部門兼有了國家公共職能執(zhí)行者、行業(yè)利益代言人和單位利益代理人三重角色。本為國家公共部門的行業(yè)管理者既追求公共目標，又追求行業(yè)的效益目標和單位的福利目標，并在很大程度上以行業(yè)效益目標和單位福利目標為行動指南，從而使公共部門出現(xiàn)“異化”，即：政府權(quán)力部門化。部門權(quán)力利益化，謀利方式制度化。一些政府管理部門從部門視野和利益出發(fā)，制定相應的政策措施。并在“公共管理”的名義下滿足其擴張的動機，使公共政策缺乏國家公共管理過程中所應有的公共性、公平性和公正性。

(二)幾點對策思路

1.從技術(shù)層面上，國家對“網(wǎng)絡(luò)游戲是不是出版物”這一問題進行明確的界定，是平息這場爭論的技術(shù)手段，也是一種見效快、可操作性強的解決方式。

本次網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)之爭的起因是關(guān)于文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署三部門之間的權(quán)力劃分在技術(shù)操作層面上界限模糊，爭論的焦點則集中于“網(wǎng)絡(luò)游戲是不是出版物”。2008年7月，國務院辦公廳分別印發(fā)了文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署的《“三定“規(guī)定》，這些文件涉及到了網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)徟穆殭?quán)劃分。2009年9月7日，中央機構(gòu)編制委員會辦公室下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署“三定”規(guī)定中有關(guān)動漫、網(wǎng)絡(luò)游戲和文化市場綜合執(zhí)法的部分條文的解釋>的通知》，規(guī)定：

“文化部負責動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項目建設(shè)、會展交易和市場監(jiān)管。”“國家新聞出版總署負責在出版環(huán)節(jié)對動漫進行管理，對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進行前置審批。”這份通知印發(fā)后，文化部、國家新聞出版總署在執(zhí)行中對有關(guān)網(wǎng)絡(luò)游戲的管理責任仍然存在著不同的理解。

“網(wǎng)絡(luò)游戲是不是出版物”的確是一種高度專業(yè)化的問題。本次調(diào)查表明，在387位接受調(diào)查者中，有175位沒有作出回答。在212份有效回答中，有95人認為網(wǎng)絡(luò)游戲是出版物，占44.8％有82人認為不是出版物，占38.7％；還有16.5％的人不知道。贊同“網(wǎng)絡(luò)游戲是一種出版物”的人數(shù)相對較多，但贊成者與反對者之間差距并不大。同時，為了相應驗證，課題組還設(shè)計了“網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)的行為是否屬于出版行為”一題，在387位接受調(diào)查者中，同樣有175位沒有作出回答。在212份有效回答中，31.1％的人認同網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)的行為屬于出版行為，而有38.7％的人反對，29.2％的人回答“不易確定”。根據(jù)內(nèi)在邏輯分析，社會上關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)游戲是不是出版物“和“網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)的行為是否屬于出版行為”的問題存在邏輯混亂。本次調(diào)查對象是以本科生(47.3％)和研究生(48.6％)為主體-的知識群體，對網(wǎng)絡(luò)游戲是不是出版物仍然存在如此大的分歧和混亂，其他社會群體對于這一專業(yè)性問題的認識，水平可以想見。相比之下。文化管理者和經(jīng)營者的意見則顯得比較集中，在文化管理者22份有效回答中，有4人認為網(wǎng)絡(luò)游戲是出版物，占18.2％；有15人認為不是出版物，占68.2％。網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營者中，有13.6％的人認為網(wǎng)絡(luò)游戲上網(wǎng)的行為屬于出版行為，而反對者達到63.6％；28.6％的人認為網(wǎng)絡(luò)游戲是出版物，而有57.1％的人認為不是出版物。

網(wǎng)絡(luò)上，專家學者也存在廣泛的爭議，難以達成共識。有人認為“網(wǎng)游具備出版物特征”，“顯然網(wǎng)游是一種出版物”。但也有人認為“網(wǎng)游不是出版物”，甚至由此提出了“網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批”有無必要性的問題：“互聯(lián)網(wǎng)需要前置審批么?互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站發(fā)布內(nèi)容需要前置審批么?……筆者曾質(zhì)疑過‘網(wǎng)絡(luò)游戲是出版物’這個判斷。現(xiàn)在假設(shè)這個判斷是正確的，那么。網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)游戲誰更像出版行為?筆者認為是網(wǎng)站。無論是編輯轉(zhuǎn)載，博客寫博文，論壇發(fā)帖子，只要看過一次，就相當于被出版一次。那么是不是意味著，未來國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)也要在版署前置審批范疇內(nèi)?”(米曉彬：《互聯(lián)網(wǎng)需要前置審批么》，http://blog.sina.com.cn/mixiaobin，2009-10-23。)

2009年7月28日，北京市法律界人士發(fā)出公開信，就“文化部與新聞出版總署針對其各自在網(wǎng)絡(luò)游戲方面的管理權(quán)限與職能不一致的解釋及在各自發(fā)布的相關(guān)文件中的諸多沖突”問題。建議國務院“對文化部與新聞出版總署在網(wǎng)絡(luò)游戲方面的管理權(quán)限分工作出統(tǒng)一的詳細解釋說明，并對兩部門已發(fā)布的相關(guān)文件進行合法性及有效性審查”。

在這種情況下。如果國家不能給出明確界定，就不能指望行業(yè)部門放棄本位利益給出科學的解釋，或指望專家學者和社會達成共識。因此，建議國家對于“網(wǎng)絡(luò)游戲是不是出版物”這一命題進行明確界定，并在此基礎(chǔ)上進一步歸整各個相關(guān)部門包括網(wǎng)絡(luò)游戲在內(nèi)的文化市場管理權(quán)。

2.從宏觀管理層面上。超越文化領(lǐng)域內(nèi)的“同權(quán)分割”的制度設(shè)計理念，建立大文化部制，是解決這一爭論的根本途徑。

實質(zhì)上，網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)之爭反映的是文化領(lǐng)域內(nèi)國家宏觀層面上的集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系失調(diào)，在計劃體制下按照專業(yè)分類管理建立起來的行政分權(quán)體制，在市場經(jīng)濟體制下已經(jīng)蛻變?yōu)橐环N因過度分權(quán)而損害社會整體文化福利的低效率行政體制。本次調(diào)查表明，國家形象的損傷和政府公信力的損害是文化體制內(nèi)行政分權(quán)的“底線”，調(diào)整文化領(lǐng)域內(nèi)行政過度分權(quán)的體制框架。探索建立大文化部制的國家文化管理職能體系，實現(xiàn)以專業(yè)分類和行業(yè)分工為基礎(chǔ)的小文化部制向以黨政分工、管辦分離、企事分開為基礎(chǔ)的大文化部制的轉(zhuǎn)變，既體現(xiàn)了當前深化文化體制改革的要求，又是從根本上解決文化市場管理權(quán)“部門拔河”的根本途徑。

解決行政權(quán)力的“部門論戰(zhàn)”難題，必須按照“異權(quán)分割”的原則重構(gòu)政府文化管理體制。傳統(tǒng)文化體制建立在“同權(quán)分割”的理念之上，“同權(quán)分割”是對同一種權(quán)力形態(tài)在不同機構(gòu)或上下級之間進行分割，相關(guān)組織之間有效行使權(quán)力的范圍界限模糊。上下級成員之間權(quán)力空間交叉重疊，以“樹結(jié)構(gòu)或樹果結(jié)構(gòu)”組織形態(tài)為基本特征。如此次爭論的深層背景，本質(zhì)上是對網(wǎng)絡(luò)游戲主管權(quán)在文化部、新聞出版總署之間的“同權(quán)分割”。《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2008]79號)規(guī)定：“將國家新聞出版總署動漫、網(wǎng)絡(luò)游戲管理(不含網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批)，及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項目建設(shè)、會展交易和市場監(jiān)管的職責劃人文化部。”“動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理的職責分工。文化部負責動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基地、項目建設(shè)、會展交易和市場監(jiān)管。國家廣播電影電視總局負責對影視動漫和網(wǎng)絡(luò)視聽中的動漫節(jié)目進行管理。國家新聞出版總署負責在出版環(huán)節(jié)對動漫進行管理。對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進行前置審批。”文化部、國家廣播電視總局與新聞出版總署之間的管理邊界模糊，如國務院將網(wǎng)游監(jiān)管的兩部門分權(quán)標準設(shè)定以新聞出版總署負責網(wǎng)絡(luò)游戲網(wǎng)上出版的前置審批為界，因難以對“前置審批”進行清晰的界定，新聞出版總署及文化部各自解釋，就會導致權(quán)力重疊。有論者認為，“魔獸門”事件是因為“中編辦35號文留隱患”：“它規(guī)定網(wǎng)游必須接受新聞出版總署的前置審批，又規(guī)定一旦上網(wǎng)，只能由文化部來管理，這等于賦予網(wǎng)游的運營商‘逃票’的權(quán)利。”這實際上僅是一種“就事論事”的解釋，而沒有看到“同權(quán)分割”使權(quán)力作用的邊界模糊、難以明確區(qū)別的本質(zhì)。

而“異權(quán)分割”則是盡量把同一種權(quán)力形態(tài)相對完整地分配給相應的組織成員。相關(guān)部門及系統(tǒng)內(nèi)的上下級之間各自的權(quán)力范圍界限相對明確清晰，以“果結(jié)構(gòu)或果樹結(jié)構(gòu)”組織形態(tài)為基本特征。建立大文化部制，要將當前基于同權(quán)分割設(shè)計理念的“樹結(jié)構(gòu)或樹果結(jié)構(gòu)”組織形態(tài)更新為基于“異權(quán)分割”理念的“果結(jié)構(gòu)或果樹結(jié)構(gòu)”文化行政體系。

在當前行政分權(quán)的基礎(chǔ)上實施大文化部制改革，需要國家的頂層設(shè)計，在國家宏觀層面上將性質(zhì)相同、業(yè)務相近、職能相似的文化行政體系歸并整合。建構(gòu)一個超越傳統(tǒng)專業(yè)化職能分工體系的綜合管理部門，從而重新實現(xiàn)行業(yè)部門的業(yè)務重組、資源整合和權(quán)責分配。按照“異權(quán)分割”設(shè)計理念，應該在國家戰(zhàn)略層面歸并整理文化、廣電、新聞出版、體育等行業(yè)的行政管理資源，建立綜合性文化行政部門，重構(gòu)綜合性政府文化戰(zhàn)略管理職能系統(tǒng)；同時歸并這五大部門的經(jīng)營性文化資源，進入競爭性領(lǐng)域。建立以國有資本為主體的文化產(chǎn)業(yè)集團，進一步完善我國文化市場的布局結(jié)構(gòu)。

總之，由計劃體制向市場體制演進的社會轉(zhuǎn)型和由數(shù)字技術(shù)推動的市場結(jié)構(gòu)升級，導致了在計劃體制下建立的“專業(yè)分工一行業(yè)分類”型文化管理體制框架不能適應日益拓展的文化市場需求。基于“同權(quán)分割”設(shè)計理念的小文化行業(yè)體制導致了文化行政部門在新興文化管理領(lǐng)域的不良“博弈”。“魔獸門”事件集中反映了傳統(tǒng)文化管理體制內(nèi)部深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾。從一個側(cè)面提出了深化國家文化管理體制改革、建立大文化部制的要求。